II SAB/Gd 36/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. i A. K. na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku w sprawie wydania zaleceń konserwatorskich 1. stwierdza, że Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Gdańsku dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku do wydania zaleceń konserwatorskich, 4. wymierza Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Gdańsku grzywnę w wysokości 3000 zł (trzy tysiące złotych), 5. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących A. K. i A. K. kwotę 614 zł (sześćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pani A. K. i Pan A. K. (Skarżący) w skardze z 25 kwietnia 2025 r. na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku w przedmiocie wydania zaleceń konserwatorskich, wnieśli o uwzględnienie skargi w całości oraz o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, a także o zobowiązanie organu do dokonania czynności poprzez wydanie wnioskowanych przez Skarżących zaleceń konserwatorskich w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi orzeczenia Sądu. Skarżący wnieśli też o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze wskazanych w skardze dokumentów na okoliczność podejmowanych przez nich działań w celu załatwienia sprawy, bezczynności organu i niewydania zaleceń konserwatorskich. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków 21 lutego 2023 r. wydał decyzję stwierdzającą wykonanie prac przy zabytku - willi przy ul. W. [...] w G. wpisanej do rejestru zabytków pod numerem 1862 - w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu i nakazującą Skarżącym przywrócenie zabytku do jak najlepszego stanu. W decyzji wskazano szereg nieprawidłowości w wykonanych wcześniej pracach i nakazano przeprowadzenie szeregu prac, w tym ponowne skucie i ponowne położenie tynków, ponowną konserwację okien oraz naprawę kolumn po pierwotnie wykonanych pracach. Ponieważ zdaniem Skarżących w decyzji z 21 lutego 2023 r. nie wskazano sposobu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu, wystąpili oni o uzupełnienie decyzji, czego organ postanowieniem z 22 marca 2023 odmówił informując, że Skarżący powinni wnieść o zalecenia konserwatorskie, co uczynili w dniu 18 października 2023 r. Organ zaleceń nie wydał pomimo wniesienia ponaglenia. Po przeprowadzeniu 23 września 2024 r. przez organ kontroli zabytku Skarżący pismem z 27 września 2024 r. uzupełnili wniosek o wydanie zaleceń, których jednak nie wydano. Skarżący pismem z 25 marca 2025 r. ponownie wnieśli o niezwłoczne rozpatrzenie wniosku o wydanie zaleceń i o odniesienie się do dodatkowych kwestii powstałych w wyniku zmiany stanu zabytku i aktualnych problemów powstałych w wyniku prac konserwatorskich. W ocenie Skarżących bezczynność organu powoduje, że nie mogą rozpocząć prac zmierzających do przywrócenia zabytku do jak najlepszego stanu. Trudno wytłumaczyć osiemnastomiesięczną zwłokę organu w załatwieniu sprawy — organ przeprowadził tylko jedną kontrolę, w dniu 23 września 2024 r. Konsekwencją bezczynności organu i braku zaleceń konserwatorskich jest to, że Skarżący nie wiedzą, w jaki sposób prowadzić prace po pierwszym nieprawidłowo przeprowadzonym remoncie, nie wiedzą też, czy aktualna jest pierwotna dokumentacja, w oparciu o którą nieprawidłowo przeprowadzono pierwotne prace, czy też mają uzyskać nową dokumentację dla prac naprawczych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a w sytuacji, gdyby Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, o stwierdzenie, że bezczynność nie byłą rażąca. Organ przyznał na wstępie, że nie przekazał skargi w terminie, co było spowodowane niewystarczającą liczbą pracowników i dużą ilością spraw w Wydziale Zabytków Nieruchomych, gdzie wniosek strony jest rozpatrywany. Organ poinformował następnie, że 7 października 2024 r. akta spraw dotyczących przedmiotowego zabytku zostały zabezpieczone przez Policję i do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę nie zostały organowi zwrócone. Wyjaśnił też, że zalecenia konserwatorskie, o które Skarżący wnioskowali, w znacznej mierze dotyczą prac wykonanych na podstawie pozwolenia konserwatorskiego Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z 21 stycznia 2019 r. W celu weryfikacji zakresu wykonanych prac z pracami określonymi w tym pozwoleniu organ wystąpił 23 czerwca 2025 r. do Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku oraz do Komisariatu Policji w Gdańsku - Wydziału do Walki z Przestępczością Gospodarczą i Korupcją z prośbą o udostępnienie tej decyzji w celu umożliwienia dalszego procedowania wniosku. Pismem z 24 czerwca 2025 r. organ zawiadomił stronę o zmianie terminu załatwienia sprawy ustalając nowy termin na 30 dni od dnia udostępnienia tej decyzji. Zdaniem organu nie pozostawał on w bezczynności, bowiem nie jest w stanie załatwić wniosku strony w związku z brakiem dostępu do akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a., czyli w sytuacjach, w których powinno dojść do załatwienia sprawy administracyjnej decyzją administracyjną, postanowieniem w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast stosownie do art. 37 § 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej jako "k.p.a.", ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Z akt sprawy wynika, że Skarżący spełnili ww. wymóg zwracając się pismem z 22 grudnia 2023 r. za pośrednictwem Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z ponagleniem, a następnie składając skargę do tutejszego Sądu. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Sąd podziela wyrażone w orzecznictwie stanowisko wskazujące, że normatywnym źródłem dla zaleceń konserwatorskich jest art. 27 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292: "u.o.z."). Stosownie do jego treści, na wniosek właściciela lub posiadacza zabytku wojewódzki konserwator zabytków przedstawia, w formie pisemnej, zalecenia konserwatorskie, określające sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku. W ocenie Sądu tak ukształtowana treść art. 27 u.o.z. daje podstawę by stwierdzić, że zalecenia konserwatorskie stanowią akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zalecenia konserwatorskie, o których mowa w art. 27 u.o.z., mają na celu ukierunkowanie inwestora co do przyszłego postępowania, w tym przede wszystkim w zakresie przygotowania projektu budowlanego (por. K. Zalasińska, Charakter prawny zaleceń konserwatorskich, Kurier Konserwatorski 2010, nr 6, s. 14). Wprawdzie ich treścią może być m.in. określenie zakresu dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone przy zabytku, zawierając tym samym elementy treściowe przyszłego rozstrzygnięcia, pozwalającego na ich dokonanie, co prowadzi do samozwiązania się organu konserwatorskiego wydanym zaleceniem. Nie ulega jednak wątpliwości, że zalecenia konserwatorskie określają sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku i w tym zakresie wiążą inwestora. W związku z tym Sąd uznał, że należy je zakwalifikować jako akt z zakresu administracji publicznej - analogicznie WSA w Olsztynie w wyroku z 5 listopada 2020 r., II SA/Ol 661/20 (przywołane orzecznictwo dostępne jest na stronie internetowej: orzeczenia nsa.gov.pl). Przyjąć należy, że to właściciel zabytku jest uprawniony do uruchomienia kompetencji konserwatora zabytków do wydania zaleceń konserwatorskich. Art. 27 u.o.z. określa podmiot - organ, który powinien wydać zalecenia konserwatorskie oraz ich formę - pisemną. Nie wskazuje natomiast na termin, w którym zalecenia powinny zostać wydane. Nie można z tego faktu jednak wywodzić, że Konserwator nie jest temporalnie ograniczony w realizacji żądania właściciela zabytku. Systemowa istota kompetencji publicznoprawnej wyraża się bowiem w tym, że z jednej strony stanowi ona uprawnienia organu do skonkretyzowania sytuacji prawnej danego podmiotu w oparciu o przepisy, które wyłącznie ten organ może zastosować, a z drugiej, w obowiązku dokonania takiej konkretyzacji, jeżeli zajdą przewidziane prawem okoliczności faktyczne. Relatywizując powyższe względem treści art. 27 u.o.z. należy wywieść, że złożenie przez właściciela zabytku wniosku o wydanie zaleceń konserwatorskich obliguje organ - Konserwatora Zabytków - do ich wydania. Założenie, iż organ nie jest czasowo związany w realizacji kompetencji do wydania zaleceń musiałoby skutkować wnioskiem, iż de facto nie spoczywa na nim żaden obowiązek, a strona która się o wydanie takich zaleceń zwróciła, pozostaje bez instrumentów prawnych chroniących ją przed przewlekłością, bądź bezczynnością organu. Z tych względów przyjąć należy, że w sprawie wydania zaleceń konserwatorskich konserwatora zabytków obowiązują terminy przewidziane w art. 35 k.p.a., a zatem przede wszystkim termin miesięczny. Przepisy k.p.a. odnoszące się do terminów załatwiania spraw, będą mieć zastosowanie, gdyż w przeciwnym wypadku, nie można byłoby sformułować zarzutu przewlekłości bądź bezczynności organu w sprawie wydania zaleceń konserwatorskich, a taką możliwość przewiduje przecież art. 3 § 2 pkt 8 i 4 p.p.s.a. (por. Wyrok WSA w Rzeszowie z 16 listopada 2021 r., II SAB/Rz 81/21, LEX nr 3284058). Bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19). Z taką właśnie sytuacją, tj. upływem terminów załatwienia sprawy skutkującym bezczynnością organu, mamy zdaniem Sądu do czynienia w niniejszej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że wniosek Skarżących z 18 października 2023 r. o wydanie zaleceń konserwatorskich został przez organ załatwiony przez dopiero 13 sierpnia 2025 r., czyli niemalże 22 miesiące po wniesieniu żądania. W sposób oczywisty oznacza to bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Z racji jednakże faktu wydania przez organ zaleceń pokontrolnych już po wniesieniu skargi do Sądu, należało na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do ich wydania decyzji w określonym czasie (pkt 3. wyroku). Odnosząc się w tym miejscu do treści skargi, wyjaśnić trzeba, że w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W postępowaniu sądowym w przedmiocie bezczynności Sąd nie może więc oceniać, czy wydane w tej sprawie zalecenia konserwatorskie były prawidłowe. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r. II SAB/Gd 107/20,), a także, gdy zwłoka jest efektem działań (zaniechań) organu, które można interpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W piśmiennictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 808-812). Zdaniem Sądu, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem organ wielokrotnie przekroczył zastrzeżony przepisami termin załatwienia sprawy. W sprawie nie wystąpiły niezależne od organu przyczyny takiego stanu rzeczy, w szczególności tak długiego toku postępowania nie uzasadniał stopień skomplikowania sprawy. Okoliczności związane z brakami kadrowymi nie stanowią usprawiedliwienia dla bierności organu. Terminy przewidziane dla załatwienia spraw administracyjnych obowiązują, tak więc organy administracji publicznej pozostają nimi związane, pomimo występowania wskazanych trudności. Podobnie nie stanowi usprawiedliwienia bezczynności organu zabezpieczenie potrzebnej dokumentacji przez Policję. Po pierwsze dokumentację zabezpieczono w październiku 2024 r., to jest rok po złożeniu przez Skarżących wniosku o wydanie zaleceń. Po drugie, organ mógł przecież zwrócić się o udostępnienie potrzebnej dokumentacji, co niezbicie potwierdza fakt, że w końcu to uczynił, ale dopiero 23 czerwca 2025 r. Zdaniem Sądu sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Wobec powyższego Sąd w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd (...) może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W przypadku grzywny, główną funkcją jej wymierzenia jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Wskazana grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność organu czy przewlekłość prowadzonego przez niego postępowania, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza jednak funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub uniemożliwienie stronie otrzymania istotnego dla niej rozstrzygnięcia w zakresie jej praw i obowiązków o charakterze administracyjnym. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą podstawy do wymierzenia Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków grzywny wskazanej w ww. przepisie. W sprawie nie wystąpiły żadne powody uzasadniające prawie dwuletnie oczekiwanie Skarżących na załatwienie ich wniosku. Organ administracji do czerwca 2025 r. nie podjął w istocie żadnej czynności zmierzającej do jego załatwienia. Sprawa nie miała charakteru szczególnie skomplikowanej, a mimo to przez nieakceptowalne długi okres czasu organ się nią nie zajął. Takie postępowanie jest nieakceptowalne w demokratycznym państwie prawa, a wymierzona grzywna ma w pierwszej kolejności zapobiegać takim praktykom Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przyszłości. Sąd może wymierzyć grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W ocenie Sądu grzywna w wysokości 3000 zł jest w okolicznościach tej sprawy adekwatna do celów jakie ma spełnić i zmotywuje organ administracji do terminowego załatwiania spraw. Wobec powyższego, na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 4 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.) zasądzając od organu na rzecz Skarżących solidarnie kwotę 614 zł, na którą składa się wpis od skargi - 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł oraz opłaty skarbowe od pełnomocnictw - 34 zł. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.