II SAB/Gd 37/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie robót budowlanych 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia wniosku A. B. z dnia 22 października 2014 r. dotyczącego robót budowlanych w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek skarżącej o przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. B., w dniu 9 lutego 2016 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie dotyczącej robót budowlanych na drodze gminnej, usytuowanej na działce nr [...], w obrębie P., gmina S. Zarzuciła organowi naruszenie: - art 35 § 3, art. 36 § 1, art. 8 i art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej "k.p.a."), poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, - art 28 k.p.a. poprzez odmówienie jej przymiotu strony w tym postępowaniu, - art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej jako "Prawo budowlane") poprzez zaniechanie wstrzymania robót budowlanych i nieprzeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, - art. 36a ust. 1 i ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez pominięcie, że przedmiotowe roboty drogowe winny zostać poprzedzone wydaniem prawomocnej decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o: - zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania decyzji w sprawie dotyczącej robót budowlanych na drodze gminnej, usytuowanej na działce nr [...], w obrębie P., gmina S. oraz uznania jej za stronę postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia akt organowi; - stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2015; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że decyzją z dnia 18 marca 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 stycznia 2015 r., nr [...] orzekającą o braku podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót w trybie art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego w stosunku do przedmiotowych robót budowlanych oraz uznania skarżącej (właściciela działki nr [...] w obrębie P., gm. S.) za stronę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego I instancji. W dniu 23 listopada 2015 r. skarżąca wezwała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do bezzwłocznego wstrzymania robót budowlanych, jakie są prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę z dnia 30 kwietnia 2009 r., nr [...] (zmienionej decyzjami: z dnia 24.04.2012 r., nr [...], z dnia 25.07.2014 r., nr [...], z dnia 7.01.2015 r., nr [...]) - budowa farmy wiatrowej w P., gm. S. oraz do przeprowadzenia stosownego postępowania legalizacyjnego w trybie przepisów art. 50 – art. 51 Prawa budowlanego w stosunku do całej inwestycji, która jest przedsiębrana w oparciu o ww. decyzje. Pismem z dnia 27 listopada 2015 r. organ poinformował skarżącą, że podczas przeprowadzonej w dniu 4 listopada 2015 r. kontroli wykonanych robót budowlanych przez inwestora A. w zakresie przebudowy drogi gminnej na działce nr [...], prowadzonych między innymi w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] należącej do skarżącej, nie stwierdzono naruszeń art. 50 ust. 1 pkt 1 - 4 Prawa budowlanego dających podstawę do wstrzymania prowadzonych na działce nr [...] robót budowlanych. Organ poinformował, że przedmiotowe roboty budowlane wykonywane są w oparciu o dokonane zgłoszenie na podstawie art. 30 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nadto organ wyjaśniał, że w dniu ponownej kontroli nie stwierdzono aby roboty budowlane były wykonywane niezgodnie z dołączoną do zgłoszenia dokumentacją i naruszały obowiązujące przepisy w tym techniczno-budowlane. We wnioskach końcowych ww. pisma organ wskazał, że - wobec poczynionych ustaleń - nie znajduje podstaw do prowadzenia dalszego postępowania, jak również, że podtrzymuje stanowisko zawarte w decyzji z dnia 19 stycznia 2015 r. co do tego, że brak jest w jego ocenie przesłanek do uznania skarżącej za stronę postępowania w oparciu o art. 28 k.p.a. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem organu, a przede wszystkim z formą w jakiej zostało wyrażone, skarżąca - pismem z dnia 28 grudnia 2015 r. - zwróciła uwagę organu, iż w rzeczonej sprawie, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, zobowiązany jest wydać decyzję administracyjną. Przedmiotowe postępowanie toczy się bowiem na skutek uchylenia przez organ II instancji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wobec niezałatwienia sprawy we wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a. terminie, pismem z dnia 15 stycznia 2016 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na niezałatwienie sprawy przez organ I instancji w ustawowo zakreślonym terminie, które nie zostało przez ten organ uwzględnione. Skarżąca wyjaśniła, że w jej ocenie konieczność wydania w sprawie dotyczącej przedmiotowych robót budowlanych decyzji administracyjnej przez organ I instancji nie powinna budzić żadnych wątpliwości. Co więcej, uchybienie organu co do formy w jakiej zajął w rzeczonej sprawie stanowisko, ogranicza prawo strony do rozpoznania tejże sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu. Tylko bowiem rozstrzygnięcie sprawy w przepisanej ustawą formie decyzji administracyjnej gwarantuje stronie możliwość wniesienie odwołania od niekorzystnego, naruszającego jej prawa rozstrzygnięcia. Dopóki zatem nie zostanie w niniejszej sprawie wydana decyzja administracyjna, dopóty nie sposób stwierdzić aby sprawa została zakończona stosownie do przepisów obowiązującego prawa. Tym samym, z uwagi na upływ przewidzianych na załatwienie przedmiotowej sprawy terminów, brak właściwego rozstrzygnięcia kwalifikować należy w kategorii naruszenia art. 35 § 3, art. 36 § 1, art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. Skarżąca podkreśliła przy tym, że warunkiem koniecznym przystąpienia przez inwestora do jakichkolwiek robót budowlanych na terenie działki nr [...] jest legitymowanie się prawomocną decyzją zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę. Roboty realizowane na działce nr [...] (droga gminna) są bowiem ściśle związane z realizacją innej inwestycji — budowy farmy wiatrowej w P., w oparciu o decyzję Starosty z dnia 30 kwietnia 2009 r., nr [...]. Wyżej wymieniona działka została ujęta w sentencji tej decyzji. Poza tym roboty przeprowadzone na rzeczonej działce - polegające na wyremontowaniu i modernizacji ciągów dróg dojazdowych gminnych - zostały zaprojektowane aby zabezpieczyć swobodny dojazd pojazdom technicznym na czas budowy farmy wiatrowej. Wobec powyższego warunkiem koniecznym przystąpienia przez Inwestora do jakichkolwiek robót budowlanych na terenie tej działki było legitymowanie się prawomocną decyzją zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę. Co więcej, wykonaniu przedmiotowych robót towarzyszyła zmiana zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu (przedmiotowe roboty objęte zgłoszeniem zakładały m. in. zmianę charakterystycznych parametrów odnośnych dróg w zakresie wymagającym zmiany granic pasa drogowego), a zatem roboty te dokonały się w warunkach istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że w powyższych okolicznościach organ nadzoru winien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w trybie przepisów art. 50 – art. 51 Prawa budowlanego. Konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru realizacji robót budowlanych na podstawie dokonanego zgłoszenia, nie zaś w oparciu o decyzję zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę, winno być podjęcie przez organ przepisanych prawem działań, a zatem organ winien wdrożyć postępowanie naprawcze uregulowane w art. 50 – art. 51 Prawa budowlanego, pierwszą zaś czynnością w sprawie powinno być wstrzymanie robót budowlanych w stosunku do całej inwestycji, o której mowa w decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzjach ją zmieniających. Czego jednak organ nie uczynił. Organy nadzoru budowlanego winny wdrożyć postępowanie naprawcze również z tej przyczyny, że fragmenty spornej drogi dojazdowej przekroczyły granice działki nr [...] i objęły działkę skarżącej. Doszło bowiem do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego — szerokości i powierzchni zabudowy w zakresie wymagającym zmiany granic pasa drogowego. Realizacja rzeczonej inwestycji dokonywała się w odnośnym zakresie przy braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro zatem zakres wykonywanych robót budowlanych wykracza poza pas drogowy działki nr [...] i oddziałuje w znaczący sposób na działkę nr [...], tym samym, wbrew stanowisku organu, nie powinno budzić wątpliwości, że skarżącej w sprawie dotyczącej robót budowlanych na drodze gminnej usytuowanej na działce nr [...] w obrębie P. gm. S. przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W odpowiedź na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, co następuje: - roboty budowlane prowadzone na działce nr [...], w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej, realizowane były w oparciu o dokonane zgłoszenie robót budowlanych (nr [...] z 16 stycznia 2014 roku); zgłoszenie obejmowało roboty budowlane polegające na remoncie i przebudowie istniejących dróg i swoim zakresem obejmowało również inne działki; Starosta Powiatu nie wniósł sprzeciwu do tego zgłoszenia, - elektrownia wiatrowa, składająca się z zespołu 17 wiatraków o wysokości 145 m każdy wraz z niezbędną infrastrukturą, położona na działkach geodezyjnych nr: [...]-[..]. obr. P., gm. S.; [...] obr. S., gm. S.; [...] obr. N. gm. S.; [...], [...] obr. P., gm. R., była realizowana na podstawie projektów budowlanych zatwierdzonych decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 30 kwietnia 2009 r. oraz decyzjami zamiennymi nr [...] z dnia 24.04.2012 r., nr [...] z dnia 25.07.2014 r., nr [...] z dnia 07.01.2015 r., nr [...] z dnia 24.06.2015 r., wydanymi przez Starostę Powiatu, - organ prowadził postępowanie wyjaśniające odnośnie robót budowlanych prowadzonych na drodze gminnej znajdującej się na działce nr [...] w P., gmina S., w którym skarżąca nie została uznana za stronę i nie była informowana o jego przebiegu, w trakcie tego postępowania organ wydał błędną decyzję o odmowie wstrzymania robót budowlanych, która – na skutej odwołania skarżącej, została w całości uchylona przez organ II instancji i sprawa została skierowana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że po otrzymaniu akt sprawy wznowił postępowanie wyjaśniające odnośnie zgodności wykonania robót budowlanych związanych z remontem części drogi gminnej znajdującej się na działce nr [...], wykonywanych w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej, z dokonanym zgłoszeniem robót budowlanych. W okresie od 25 marca 2015 r. do 29 czerwca 2015 r. akta sprawy znajdowały się w Prokuraturze Rejonowej. Działając z urzędu organ przeprowadził kontrolę robót budowlanych prowadzonych przez firmę A. na terenie drogi gminnej znajdującej się na działce nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej. W trakcie kontroli inwestor oświadczył, że roboty budowlane polegające na remoncie części dróg gminnych realizowane są na podstawie skutecznego zgłoszenia robót budowlanych z dnia 16 stycznia 2014 r. Organ sprawdził zakres przedmiotowego zgłoszenia i uznał, że zakres robót remontowych prowadzonych na działce nr [...] nie wykracza poza zakres dokonanego zgłoszenia robót budowlanych i może być realizowany na podstawie skutecznego zgłoszenia. Organ przyznał, że remont drogi gminnej został zaplanowany z uwagi na swobodny dojazd pojazdów technicznych budowy do projektowanego zespołu elektrowni wiatrowej. Jednakże sam zakres robót budowlanych nie wymagał uzyskania decyzji zamiennej do pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej. Zarówno bowiem remont, jak i przebudowa drogi nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei nowe drogi dojazdowe oraz zjazdy z istniejących dróg, w tym z drogi gminnej położonej na działce nr [...], wykonywane są na podstawie dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Starosty Powiatu nr [...] z dnia 30 kwietnia 2009 r. oraz późniejszymi decyzjami zamiennymi. A. B. nie mogła być stroną postępowania prowadzonego przed wydaniem przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż działkę nr [...] nabyła dnia 23 grudnia 2009 r. Organ wyjaśnił przy tym, że w pozwoleniu na budowę rzeczywiście została ujęta działka nr [...], ale jedynie ze względu na fakt, że prowadzą do niej zjazdy z nowo projektowanych dróg dojazdowych do farmy wiatrowej, a nie dlatego, że zakres prac remontowych prowadzonych na działce nr [...] jest objęty przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Zatem zakres robót remontowych na istniejących drogach gminnych nie wymagał uzyskania przez inwestora decyzji zamiennej. Organ dodał, że zgłaszany remont drogi gminnej znajdującej się na działce nr [...] w P., obejmował odcinek długości 341 m. Działka skarżącej znajduje się w sąsiedztwie remontowanego odcinka drogi gminnej. W trakcie kontroli nie stwierdzono, aby miało miejsce naruszenie prawa własności, czy też przekroczenie granic nieruchomości. W bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] w P. nie były realizowane prace związane z remontem drogi gminnej. Inwestor wyjaśnił, że z uwagi na podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia własności rozpoczęto procedurę związaną ze wznowieniem granic i przerwano prowadzenie prac na spornym odcinku drogi, do czasu wyjaśnienia kwestii przebiegu granic. Organ nie znalazł zatem podstaw, aby wszcząć procedurę naprawczą na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego i wydać nakaz wstrzymania robót budowlanych. Organ ustalił również, że inwestor po zakończeniu procedury związanej ze wznowieniem granic przystąpił do wykonywania robót budowlanych polegających na remoncie drogi znajdującej się na terenie działki nr [...], na spornym odcinku znajdującym się w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej. Po wznowieniu granic okazało się, że istniejąca wcześniej nieutwardzona droga gruntowa, która powinna znajdować się na terenie działki nr [...], nie znajduje się w całości w granicach działki. Ponadto stwierdzono, że granica nieruchomości należącej do skarżącej oraz nieruchomości sąsiednich przebiega metr dalej niż pierwotnie uważano. Prawdopodobnie, to ma na myśli strona skarżąca twierdząc, że elementy spornej drogi dojazdowej przekroczyły granice działki nr [...] i objęły działkę nr [...]. Jednakże inwestor budowy farmy wiatrowej przystąpił do wykonywania prac w spornym rejonie dopiero po wznowieniu granic, które zatwierdziła również strona skarżąca. Na podstawie oględzin, w oparciu o znaki geodezyjne wznowionej granicy, organ nie stwierdził aby zakres wykonanych robót budowlanych wykraczał poza pas drogowy (dz. nr [...]) graniczący z działką nr [...], a przebudowany obiekt (droga klasy D) w znacząco inny sposób oddziaływał na nieruchomość stanowiącą własność skarżącej niż przed przebudową (droga klasy D). W dniu ponownej kontroli nie stwierdzono aby roboty budowlane były wykonywane niezgodnie z dołączoną do zgłoszenia dokumentacją i naruszały obowiązujące przepisy w tym techniczno-budowlane. Droga w tej chwili w całości znajduje się w granicach pasa drogowego, nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, że zostały zmienione jej charakterystyczne parametry. Reasumując, organ stwierdził, że nie pozostaje w bezczynności. Prawo brania czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwość odwoływania się i zaskarżania rozstrzygnięć przysługuje bowiem jedynie stronie postępowania, którą skarżąca nie jest. Organ poinformował ją o tym w piśmie z dnia 27 listopada 2016 r. oraz pismach wcześniejszych. Organ dodał, że z uwagi na ilość spraw oraz ograniczony skład osobowy inspektoratu, związany z kolejnym długotrwałym zwolnieniem lekarskim jednego z zatrudnionych inspektorów nadzoru budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - dysponując jedynie inspektorem nadzoru budowlanego zatrudnionym na 0,5 etatu - ma ograniczone możliwości przeprowadzania kontroli obiektów w terminach krótszych niż miesiąc od momentu wpłynięcia do inspektoratu wniosku, taki stan zatrudnienia ma również wpływ na terminowe załatwianie spraw. W piśmie z 23 marca 2016 roku skarżąca wyjaśniła, że po zakończeniu procedury związanej ze wznowieniem granic inwestor przystąpił do wykonywania robót budowlanych, naruszając granice jej działki. Zakres wykonywanych robót budowlanych wykroczył zatem poza pas drogowy (dz. nr [...]) graniczący z działką nr [...]. Droga nie znajduje się w całości w granicach pasa drogowego, ponieważ naniesiony w terenie w trakcie czynności wznowienia granic znak graniczny znajduje się aktualnie pod powierzchnią nowej drogi. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów. Z art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd - uwzględniając skargę na bezczynność: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie było bezsporne, że skarżąca, przed wniesieniem skargi, wyczerpania tryb przedsądowy przewidziany w art. 37 k.p.a., złożyła bowiem do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie z dnia 13 lipca 2015 r. na bezczynność organu I instancji. Warunkiem prawidłowego rozpoznania skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim zidentyfikowanie jej przedmiotu. Ustalenie przedmiotu żądania strony determinuje bowiem odpowiedź na pytanie, czy żądaniu temu po stronie organu administracji odpowiadał prawnie ustalony obowiązek działania i jego sposób. Wyjaśnić zatem należy, że nie budzi wątpliwości Sądu, iż pismo skarżącej z dnia 22 października 2014 roku - skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dotyczące robót budowlanych prowadzonych na drodze gminnej, usytuowanej na działce nr [...], w obrębie P., gmina S., należało uznać za wniosek o wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 50 – art. 51 Prawa budowlanego. Swoją wolę w tym zakresie skarżąca sprecyzowała w kolejnym swoim piśmie złożonym w tej sprawie w dniu 2 grudnia 2014 roku. Nie budziło również wątpliwości Sądu, że z ww. pism wynika, iż skarżąca chce być uznana za stronę tego postępowania, ponieważ jest właścicielką nieruchomości (działki nr [...]), z którą działka nr [...], na której ww. roboty są prowadzone, bezpośrednio graniczy. Skarżąca wskazywała przy tym, że przedmiotowe roboty są prowadzone niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę nr [...] oraz z naruszeniem granic własności nalężącej do niej nieruchomości. W ocenie Sądu analiza akt niniejszej sprawy a także treści skargi i wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę, z których wynika przebieg dotychczasowego postępowania w tej sprawie, pozwala stwierdzić, że skarga jest zasadna, ponieważ brak decyzyjnego załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia 22 października 2014 roku dowodzi zaistnienia w tej sprawie stanu bezczynności organu. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie czynności podejmuje, ale postępowania nie kończy wydaniem decyzji, postanowienia, czy innego aktu, których wydania w danym postępowaniu wymaga przepis prawa (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyrokach z 25.10.2012 r., sygn. II SAB/Bk 27/12 i z 15.11.2012 r., sygn. II SAB/Bk 53/12, a także WSA w Gdańsku w wyroku z 3.07.2013 r., sygn. II SAB/Gd 54/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt nie zostały podjęte (tak T. Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", Warszawa 2005, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22.12.1998 r., sygn. III SAB 77/98, LEX nr 36590, a także np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8.06.2004 r., sygn. III SAB/Wa 8/04, LEX nr 160109). Wniesienie skargi na bezczynność uzasadnia zatem nie tylko niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy, ale także odmowa wydania aktu mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (tak: J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2004). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności, a jeżeli tak, to czy upłynął do tego termin. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie po złożeniu przez skarżącą wniosku z dnia 22 października 2014 r. organ wydał w dniu 19 stycznia 2015 roku decyzję, która jednak została uchylona przez organ II instancji i sprawa została przekazana do organu I instancji. Początkiem biegu terminu załatwienia tej sprawy był zatem moment zwrócenia akt organowi I instancji po wydaniu w tej sprawie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, a więc dzień 23 marca 2015 roku, tego dnia bowiem akta wróciły do organu I instancji. Zgodnie zatem z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 57 § 3 k.p.a., moment załatwienia tej sprawy winien przypaść na dzień 23 maja 2015 r., co jednak nie nastąpiło do momentu orzekania przez Sąd. W ocenie Sądu, po wpłynięciu wniosku skarżącej w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności organ powinien był dokonać jego oceny pod względem analizy zgłoszonego żądania, a zatem zbadać czy jest to wniosek o wszczęcie postępowania w indywidualnej sprawie wnioskodawczyni. Należy przy tym podkreślić, że wskazana w jej wniosku z dnia 22 października 2014 roku i uzupełniającym go piśmie z dnia 2 grudnia 2014 roku inwestycja, polegająca na wykonaniu robót budowlanych na drodze gminnej, usytuowanej na działce nr [...], w obrębie P., gmina S., dotyczyła robót budowlanych, które w ocenie skarżącej wykonywane były niezgodnie z prawem, tak budowlanym, jak i cywilnym, na działce, która bezpośrednio graniczy ze stanowiącą jej własność nieruchomością. W tym miejscu wyjaśnić należy, że krąg stron prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego, podobnie jak i legalizacyjnego (w zależności od zakwalifikowania inwestycji) ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawił się problem, czy te postępowania mogą toczyć się wyłącznie z urzędu, czy również na wniosek właścicieli działek sąsiednich. W wyroku z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 584/11 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji, gdy przepisy prawa wyraźnie nie określają, czy postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu lub tylko na wniosek, należy sięgnąć do ogólnych przepisów regulujących wszczęcie postępowania. Z art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Regulacja taka w powiązaniu z treścią art. 233 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), wskazuje na konieczność przyjęcia możliwości wszczęcia postępowania naprawczego (legalizacyjnego) nie tylko z urzędu ale również na wniosek strony postępowania. Brak w przepisach Prawa budowlanego wyraźnego wyłączenia dopuszczalności wszczynania postępowania naprawczego i legalizacyjnego na wniosek, nie pozwala bowiem przyjąć, że takie postępowanie może być wszczynane jedynie z urzędu. Należy podkreślić także, iż - wbrew twierdzeniom organu, skarżąca ma przymiot strony niniejszego postępowania. Do określenia kręgu osób, legitymujących się tym przymiotem, znajduje zastosowanie wskazywany powyżej przepis art. 28 k.p.a. Za stronę tego postępowania należy zatem uznać każdego, kogo interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu z uwagi na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie Sądu skarżąca ma interes prawny aby uczestniczyć w przedmiotowym postępowaniu. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że interes prawny musi być indywidualny, konkretny, obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie odzwierciedlać winny fakty, będące przesłanką zastosowania przepisu prawa materialnego. W niniejszej sprawie skarżąca domaga się od organu nadzoru budowlanego sprawdzenia legalności robót budowlanych wykonywanych na działce bezpośrednio graniczącej z jej nieruchomością, co do których – jak wynika także z wyjaśnień organu – istnieją wątpliwości, czy są wykonywane jedynie na działce nr [...], czy także na należącej do skarżącej działce nr [...]. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że jako właściciel działki sąsiedniej do terenu inwestycji skarżąca ma w postępowaniu naprawczym przymiot strony, ma bowiem prawo żądać od organu aby ten ustalił, czy nie naruszono jej prawa własności samowolną lub niezgodną z prawem inwestycją, wykonywaną w bezpośrednim sąsiedztwie stanowiącej jej własność nieruchomości. Należy także dodać, że w tej sprawie organ I instancji w istocie wszczął już postępowanie naprawcze z inicjatywy skarżącej, wydał bowiem przecież decyzję z dnia 19 stycznia 2015 roku, musi zatem zakończyć je decyzyjnie. Zgodnie bowiem z treścią art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, a w tej sprawie organ nie ustalił dotąd aby zachodziły przesłanki do wydania innego niż decyzja rozstrzygnięcia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - po wydaniu decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy - zajął wprawdzie merytoryczne stanowisko odnośnie żądań skarżącej, lecz w ramach zwykłych, kierowanych do strony pism, w których podważył zasadność jej stanowiska, co doprowadziło do powstania bezczynności organu trwającej do czasu wydania przez Sąd wyroku. Trzeba przy tym wyjaśnić, że w sytuacji, kiedy organ nadzoru budowlanego ma do czynienia z wyraźnie określonym przedmiotem postępowania, tak jak w tej sprawie, ma obowiązek ocenić przede wszystkim, czy wnioskodawca ma interes prawny w złożeniu takiego wniosku, a jeżeli uważa, że mu status strony nie przysługuje, powinien skorzystać z możliwości zastosowania przepisu art. 61a k.p.a., natomiast w przypadku pozytywnej oceny w tym zakresie, winien przeprowadzić ocenę czy naruszono przepisy Prawa budowlanego (vide. wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego powinien być bowiem zweryfikowany w oparciu o przesłanki określone w art. 61a § 1 k.p.a. Zatem w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji w tym zakresie, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, czego w tej sprawie organ nie uczynił. Odnosząc się do twierdzeń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczących tego, że kwestionowane przez skarżącą roboty budowlane były wykonywane na podstawie zgłoszenia, Sąd dodatkowo wyjaśnia, że także prowadzenie robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie, wobec którego nie wniesiono sprzeciwu, nie uniemożliwia prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do tych robót, w szczególności nie uwalnia inwestora od zarzutu przewidzianego w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Przepis ten przewiduje ingerencję organów nadzoru budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ww. ustawy, polegających na prowadzeniu robót w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 17 listopada 2015 roku, sygn. II SA/Bk 565/15, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 21 października 2015 roku, sygn. II SA/Gl 530/15, oba orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że załatwienie wniosku strony skarżącej zwykłym pismem nie czyniło zadość wymogom określonym w k.p.a. Ocena zasadności jej żądania, a zwłaszcza zasadność jej zarzutów, winna bowiem zostać dokonana wyłącznie w formach procesowych, przewidzianych w tej ustawie. Organ pozostawał zatem w bezczynności w rozpoznaniu jej wniosku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę i zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 22 października 2014 roku dotyczącego robót budowlanych w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem, ze stwierdzeniem jego prawomocności. Sąd uznał, biorąc pod uwagę zakres dotąd poczynionych przez organ ustaleń, że termin jednego miesiąca jest wystarczający aby przedmiotową sprawę należycie wyjaśnić. Jednocześnie, stosownie do wymogu wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 8 października 2013 r., sygn. II SAB/Bk 65/13 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl) ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności lub przewlekłości mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd uznał, iż nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności organu rażącego charakteru. Skarżąca domagała się w skardze na bezczynność stwierdzenia rażącego charakteru naruszenia prawa, niemniej, zdaniem Sądu, mimo niewątpliwie długotrwałego okresu zawisłości sprawy, nie można przyjąć takiego charakteru bezczynności. Sama bowiem długość trwania bezczynności organu nie jest jedyną i nadrzędną przesłanką skutkującą przyjęciem rażącego naruszenia prawa, mimo ważnej roli tej przesłanki (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 460/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że organ I instancji podejmował czynności w sprawie, w celu wyjaśnienia zarzutów skarżącej. W szczególności dokonał kilkakrotnie kontroli robót wykonywanych na działce nr [...], zweryfikował dokumentację inwestycji posiadaną przez inwestora. O swoich czynnościach i ustaleniach powiadomił skarżącą pismem z dnia 27 listopada 2015 roku. Mylnie przy tym uważał, prawdopodobnie kierując się stanowiskiem organu odwoławczego wyrażonym w decyzji kasacyjnej, że w przypadku nieuznania skarżącej za stronę tego postępowania, nie musi podejmować w tej sprawie żadnego rozstrzygnięcia w formie decyzji, czy też postanowienia, wystarczy bowiem, że powiadomi ją o swoich ustaleniach pismem. Sąd takie zakończenie niniejszej sprawy przez organ uznał za nieprawidłowe, co przełożyło się na stwierdzenie przez Sąd bezczynności organu, ale nie uzasadniało uznania jej za rażąco naruszającą prawo jako wynikającą ze złej woli organu. Wskazać bowiem należy, że jakkolwiek dla oceny zaistnienia samej bezczynności (co wyżej zauważono) bez znaczenia pozostają przyczyny, które do niej doprowadziły, to nie są one obojętne dla oceny charakteru stwierdzonych naruszeń. Z tych samych przyczyn Sąd nie wymierzył organowi grzywny przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a., a także uznał, iż nie zasługuje na uwzględnienie wniosek skarżącej o przyznanie jej od organu przewidzianej w tym przepisie sumy pieniężnej. Sąd nie znalazł podstaw aby w tej sprawie wypowiedzieć się merytorycznie o tym, w jaki sposób przedmiotową sprawę organ winien zakończyć (jakiej treści powinno być rozstrzygniecie w tej sprawie). Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 149 § 1b p.p.s.a. Sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jedynie wyjątkowo, gdy pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Niewątpliwie w tej sprawie sądowej toczącej się ze skargi na bezczynność organu, w której nie bierze udziału inwestor, podstaw do takiego orzekania nie ma. Na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, określając je na kwotę 597 zł - obejmującą kwotę 100 zł uiszczonego w sprawie wpisu sądowego oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł wraz z kosztami opłaty od pełnomocnictwa (17 zł). Wysokość należnego pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia Sąd ustalił na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność organu (vide art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 120 tej ustawy, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.