II SAB/Gd 37/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2019 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. O. na bezczynność Koła Łowieckiego nr [...] w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Koło Łowieckie nr [...] w S. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 21 stycznia 2019 r. w zakresie punktów 1 i 2 w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Koła Łowieckiego nr [...] w S. na rzecz skarżącego K. O. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Koła Łowieckiego, która zaistniała w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 21 stycznia 2019 r. skarżący zwrócił się do Koła Łowieckiego o udostępnienie informacji publicznej poprzez: 1. podanie daty i numeru uchwały wraz z podstawą prawną, uchwalonej przez Walne Zgromadzenie Członków Koła Łowieckiego, która upoważniała Zarząd Koła do zorganizowania polowań dewizowo – komercyjnych oraz polowania integracyjnego z macierzystymi kołami powiatu (uchwała nr 6); 2. udostępnienia protokołu Walnego Zgromadzenia Członków Koła Łowieckiego z 30 maja 2015 r., w którym winien znajdować się opis dyskusji nad wniesionym projektem uchwały nr 6, jak i przez kogo została wniesiona pod obrady Zebrania; 3. wskazanie daty wpływu i liczby podawczej dziennika korespondencyjnego, pod którą został zarejestrowany wniosek o uchylenie uchwały w trybie nadzoru z 8 lipca 2015 r., a dotyczący uchwały nr 6; 4. wskazania daty wypływu wniosku o uchylenie uchwały w trybie nadzoru z Koła do Zarządu Okręgowego. Skarżący zaznaczył, że wnosi o udostępnienie wnioskowanej informacji w formie kserokopii uchwały wskazanej w pkt 1 oraz kserokopii protokołu wskazanego w pkt 2, a także kserokopii stron z dziennika podawczego wpływu i wypływu korespondencji z pkt 3 i 4 i przesłanie ich na adres domowy. W odpowiedzi na powyższe, pismem z 8 lutego 2019 r. Sekretarz Koła poinformował skarżącego, że żądane informacje w pkt 1 – 2 nie mają charakteru informacji publicznej, a jedynie wewnętrzny, a w związku z tym nie zostaną udostępnione. Jednocześnie, przesłał kserokopie zapisów dziennika korespondencyjnego w zakresie pkt 3 i 4 z wniosku z 21 stycznia 2019 r. W piśmie z 11 lutego 2019 r. K. O. zakwestionował stanowisko Koła o braku charakteru informacji publicznej w odniesieniu do informacji sformułowanych w pkt 1 i 2 swojego wniosku. Jednocześnie, ponowiono żądanie udostępnienia informacji w tym zakresie. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z 28 lutego 2019 r. Sekretarz Koła poinformował, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z 8 lutego 2019 r. Wyraził również przekonanie, że żądanie wnioskodawcy stanowi swoistą formę "nękania" Zarządu Koła, gdyż dotyczy informacji, które w zasadzie są w jego posiadaniu. W piśmie z 4 marca 2019 r., wniesionym za pośrednictwem Koła Łowieckiego do tut. Sądu, K. O. sformułował skargę na bezczynność Koła w udzieleniu informacji publicznej w zakresie udostępnienia daty i numeru uchwały wraz z podstawą prawną jej uchwalenia, która upoważniała Zarząd Koła do zorganizowania polowań dewizowo – komercyjnych oraz polowania integracyjnego z macierzystymi kołami powiatu oraz w zakresie udostępnienia protokołu Walnego Zgromadzenia Członków Koła z 30 maja 2015 r., zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., powoływanej dalej jako u.d.i.p.). Skarżący jest zdania, że wniosek z 21 stycznia 2019 r., jako że dotyczy udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany został do podmiotu realizującego zadania publiczne, powinien zostać rozpatrzony przez Koło Łowieckie w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Koło Łowieckie zaś w piśmie z 8 lutego 2019 r. wyraziło błędne stanowisko, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego, lecz wewnętrzny i nie podlega udostępnieniu. Zdaniem skarżącego, zarówno żądana uchwała, jak i protokół Walnego Zebrania Koła mają charakter informacji publicznej i powinny zostać mu udostępnione. Dotyczą one bowiem kwestii związanych z organizowaniem i finansowaniem wykonywania zadań publicznych przez Koło. W odpowiedzi na skargę Koło Łowieckie wniosło o oddalenie skargi, ewentualnie jej odrzucenie, wyjaśniając, że udzieliło odpowiedzi skarżącemu w piśmie z 8 lutego 2019 r. W ocenie Koła Łowieckiego żądane informacje nie mają charakteru publicznego, a jedynie wewnętrzny. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., - zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4. Z przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno – technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 314 – 315). Ponadto, z art. 13 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1), a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). A zatem, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej będziemy mieć do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo nie wyda na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji. W ocenie sądu, Koło Łowieckie, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej. Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane są bowiem władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2033 ze zm.) Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulacje liczebności populacji zwierząt łownych. Łowiectwo zaś, jako element ochrony środowiska przyrodniczego, w rozumieniu powołanej ustawy oznacza ochronę zwierząt łownych (zwierzyny) i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej (art. 1 tej ustawy). Zwierzęta łowne w stanie wolnym, jako dobro ogólnonarodowe, stanowią własność Skarbu Państwa (art. 2 przedmiotowej ustawy). Zatem, w świetle przepisów ustawy Prawo łowieckie, Polski Związek Łowiecki wykonuje m. in. zadania administracji państwowej związane z wyrażonym w art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego (porównaj: motywy uzasadnienia do wyroku TK z 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11, opubl. OTK-A 2012/10/119). Zadania te wykonują także koła łowieckie jako podstawowe ogniwo organizacyjne w Polskim Związku Łowieckim w realizacji celów i zadań łowiectwa. Stanowi o tym przepis art. 33 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie. Przy czym koła łowieckie posiadają osobowość prawną, którą nabywają w momencie nabycia członkostwa w Polskim Związku Łowieckim. Podmioty te prowadzą swoją działalność na podstawie ustawy Prawo łowieckie, statutu oraz uchwał organów Polskiego Związku Łowieckiego i koła łowieckiego. Dalej wskazać należy, że podstawowym podmiotem wydzierżawiającym obwody łowieckie jest koło łowieckie. Zgodnie bowiem z art. 28 ustawy Prawo łowieckie obwody łowieckie wydzierżawia się kołom łowieckim Polskiego Związku Łowieckiego, a mogą one być wydzierżawione innym podmiotom niż koła łowieckie tylko wtedy, gdy żadne koło łowieckie nie jest zainteresowane ich dzierżawieniem i tylko do czasu złożenia oferty przez koło łowieckie (art. 28 ust. 1a powołanej ustawy). Zatem na dzierżawionym przez siebie obwodzie koło ma obowiązek realizacji celów i zadań łowiectwa, tj. prowadzenia gospodarki łowieckiej (art. 8 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie) rozumianej jako element ochrony środowiska przyrodniczego, obejmującego ochronę zwierząt łownych, gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Nadto wskazać należy, że koła łowieckie współpracują z jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, albowiem obowiązane roczne plany łowieckie sporządzane przez koła – dzierżawców, po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlegają zatwierdzeniu przez nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Kwestia zaliczenia kół łowieckich do grona podmiotów objętych regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z 28 listopada 2013 r., sygn. akt I OZ 1155/13, stwierdził, że koła łowieckie są "innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu powyższej normy. Wykonują one bowiem zadania administracji państwowej związane z łowiectwem w rozumieniu art. 1 ustawy Prawo łowieckie. Powyższe nie oznacza niewątpliwie, że każda informacja i każdy dokument, jakimi dysponuje koło łowieckie ma walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie należy każdorazowo dokonywać oceny żądanej informacji przez pryzmat uregulowań u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć zatem wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Zgodnie przy tym z treścią art. 6 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (ust. 1 pkt 2 lit. c) oraz majątku, którym dysponują (ust. 1 pkt 2 lit. f); zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (ust. 1 pkt 3 lit. b); o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a – c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. Z uwagi na powyższe, w ocenie sądu, uznać należy, że wniosek skarżącego z 21 stycznia 2019 r., w zakresie obejmującym punkty 1 i 2, będącym przedmiotem niniejszej skargi, dotyczy udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 33 ustawy Prawo łowieckie koła łowieckie zrzeszają osoby fizyczne i są podstawowym ogniwem organizacyjnym w Polskim Związku Łowieckim w realizacji celów i zadań łowiectwa. Stosownie zaś do treści art. 34 tej ustawy do zadań Polskiego Związku Łowieckiego należy: 1) prowadzenie gospodarki łowieckiej; 2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących; 3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa; 4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych; 5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich; 6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego; 7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego; 8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej; 9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi; 10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną; 11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych; 12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska. Przepis art. 1 ustawy Prawo łowieckie wyjaśnia bowiem, że łowiectwo, jako element ochrony środowiska przyrodniczego, w rozumieniu ustawy oznacza ochronę zwierząt łownych (zwierzyny) i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Stosownie przy tym do treści art. 3 powołanej ustawy celem łowiectwa jest: 1) ochrona, zachowanie różnorodności i gospodarowanie populacjami zwierząt łownych; 2) ochrona i kształtowanie środowiska przyrodniczego na rzecz poprawy warunków bytowania zwierzyny; 3) uzyskiwanie możliwie wysokiej kondycji osobniczej i jakości trofeów oraz właściwej liczebności populacji poszczególnych gatunków zwierzyny przy zachowaniu równowagi środowiska przyrodniczego; 4) spełnianie potrzeb społecznych w zakresie uprawiania myślistwa, kultywowania tradycji oraz krzewienia etyki i kultury łowieckiej. Ponadto, jak wskazuje art. 4 ust. 1 tej ustawy gospodarka łowiecka jest to działalność w zakresie ochrony, hodowli i pozyskiwania zwierzyny. Zatem podejmowane przez Walne Zgromadzenie Członków Koła Łowieckiego uchwały dotyczące kwestii organizacji polowań, w tym dewizowo – komercyjnych oraz integracyjnych, jako dotyczące zadań publicznych w zakresie gospodarowania populacjami zwierząt łownych oraz spełniania potrzeb społecznych w zakresie uprawiania myślistwa, zawierają informację publiczną. Jak wskazano powyżej, w ramach prowadzonej działalności na dzierżawionych obwodach łowieckich podstawowym zadaniem kół łowieckich, jako członków Polskiego Związku Łowieckiego, jest prowadzenie gospodarki łowieckiej. Potwierdza to jednocześnie treść § 34 uchwały XXI Krajowego Zjazdu Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego z 2 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia Statutu Polskiego Związku Łowieckiego, który w punktach od 1 – 9 doprecyzowuje zadania realizowane przez koła łowieckie. Prowadzenie gospodarki łowieckiej następuje w dzierżawionych obwodach łowieckich zgodnie z przepisami ustawy, wieloletnimi planami hodowlanymi oraz w oparciu o zatwierdzone plany łowieckie, a także zgodnie z zasadami selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych. Statut przy tym przewiduje w szczególności, w ramach realizacji zadań koła łowieckiego, organizowanie polowań (§ 35 pkt 2 Statutu). Jest to zatem zadanie publiczne wprost przewidziane w przepisach ustawy i wydanego na jej podstawie Statutu. W konsekwencji, uchwały Zarządu Koła dotyczące tej kwestii, jako odnoszące się wprost do zadań publicznych realizowanych przez Koło, niewątpliwie mają charakter informacji publicznej i jako takie – podlegają udostępnieniu. Podobnie należy ocenić żądanie w zakresie udostępnienia protokołu Walnego Zgromadzenia Członków Koła Łowieckiego z 30 maja 2015 r. w zakresie, w jakim dotyczy ono informacji o ww. uchwale, stanowiącej informację publiczną, zawartej w tym protokole. Powyższe świadczy o tym, że wniosek skarżącego z 21 stycznia 2019 r. powinien zostać rozpoznany przez Koło Łowieckie albo poprzez udzielenie informacji w formie czynności materialno – technicznej albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.i.d.p., bądź decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 u.i.d.p., gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Koło Łowieckie z obowiązku tego się jednak nie wywiązało, dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Koło do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 21 stycznia 2019 r. w zakresie objętym niniejszą skargą, tj. w zakresie punktów 1 i 2 tego wniosku, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. W ocenie Sądu bezczynność organu nie wyczerpywała jednak przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż wynikała z błędnej oceny prawnej organu, nie zaś celowego działania, mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. Mając powyższe na względzie, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Koła Łowieckiego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (tj. uiszczonego wpisu sądowego od skargi). Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, gdyż przedmiotem skargi jest bezczynność.