II SAB/Gd 4/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste zobowiązuje Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku A. i T. Sz. o stwierdzenie nabycia prawa własności nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia wyroku oraz zwrotu akt. Prezydent Miasta decyzją z dnia 12 lutego 2002 r., powołując się na art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, rozpoznając wniosek A. i T. Sz., odmówił im nieodpłatnego nabycia prawa własności działki nr [...]przy ul. [...] w S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 grudnia 2003 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dniu 25 maja 2004 r. Prezydent Miasta sporządził wykaz nieruchomości, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Skarbu Państwa z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania decyzji o nabyciu przez użytkowników lub współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne, obejmujący nieruchomość przy ul. [...] w S.. W dniu 18 lipca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , rozpoznając zażalenie Prokuratora na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie ponownego rozpoznania wniosku A. i T. Sz. wyznaczyło mu termin 14 dni do załatwienia sprawy liczony od daty otrzymania postanowienia Kolegium. W dniu 8 sierpnia 2005 r. Prezydent Miasta, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie nabycia własności nieruchomości przez A. i T. Sz. uzasadniając to okolicznością, że przed Trybunałem Konstytucyjnym toczy się postępowanie mające na celu ocenę konstytucyjności przepisów ustawy 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Prokurator wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta zarzucając, że organ ten pozostaje bezczynny w sprawie z wniosku A. i T. Sz.. Uzasadniając skargę Prokurator zarzucił, że Prezydent Miasta odpowiadając na jego pismo wyjaśnił, że nie wyda decyzji do czasu zmiany stanu prawnego, gdyż obowiązująca ustawa nie wskazuje czy uwłaszczenie jest odpłatne, czy nieodpłatne. Zdaniem skarżącego zasada praworządności wyklucza możliwość uchylenia się przez organ administracji publicznej od stosowania obowiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta stwierdził, że ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości nie jest jasna. W szczególności wskazał, że nie jest jasne czy nabycie własności na jej podstawie następuje nieodpłatnie. Ponadto wywiódł, że błędnie określono w tej ustawie datę nabycia własności. Wskazał też, że w doktrynie prawa przyjmowano, iż stosowanie tej ustawy nie jest możliwe bez usunięcia jej oczywistych błędów legislacyjnych. W związku z tym Prezydent Miasta stwierdził, że Gmina Miasta , jak wiele innych gmin, wstrzymała się z wydawaniem decyzji o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości na podstawie przepisów tej ustawy, zastrzegając, że z chwilą określenia przez ustawodawcę czy nabycie własności ma być odpłatne, czy nie, będzie mógł podjąć decyzję w sprawie. Po rozpoznaniu skargi Prokuratora, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 października 2005 r. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że Prezydent Miasta jest bezczynny w sprawie wniosku A. i T. Sz. o nabycie własności nieruchomości, której są oni użytkownikami wieczystymi, gdyż nie załatwił sprawy w terminie określonym wart. 35 § 2 i 3 k.p.a. W ocenie Sądu niezależnie od tego czy termin załatwienia sprawy liczyć od dnia otrzymania akt sprawy po rozpoznaniu jej przez organ odwoławczy, czy też od upływu terminu 30 dni od wyłożenia wykazu sporządzonego zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania decyzji o nabyciu przez użytkowników lub współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne, organ administracji publicznej naruszył najdłuższy, dwumiesięczny termin załatwienia sprawy. Naruszenie tego terminu nie jest przy tym usprawiedliwione przyczynami niezależnymi od organu. Jest oczywiste, że organ administracji publicznej nie może usprawiedliwiać swojej bezczynności trudnościami w wykładni obowiązującego prawa. Organ nie może się uchylić od wykładni przepisów prawa nawet wtedy, gdy są one w dużym stopniu niejasne. Mimo tak negatywnej oceny postępowania Prezydenta Miasta Sąd uznał, że skarga Prokuratora nie jest w okolicznościach sprawy zasada w szczególności dlatego, że organ administracji publicznej w dniu 8 sierpnia 2005 r. postanowieniem zawiesił postępowanie w sprawie. Zgodnie z przyjętą wykładnią i ustalonym orzecznictwem zawieszenie postępowania powoduje sytuacje w której organ nie pozostaje w bezczynności, a sąd nie może uwzględnić skargi i zobowiązać organu, w myśl art. 26 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, do wydania żądanego aktu. Sąd pierwszej instancji uznał, że również w niniejszej sprawie skarga winna być uznana za niezasadną i oddalona. Sąd wskazał, że nawet jeżeli upłynął termin do wniesienia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania, co uniemożliwia wniesienie skargi do sądu administracyjnego, to strona może domagać się podjęcia zawieszonego postępowania i następnie wykorzystać służące środki prawne od ewentualnego zaskarżenia postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Sąd zauważył, że w przedmiotowej sprawie Prokurator jest w o tyle lepszej sytuacji, iż nie upłynął jeszcze termin sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie postanowienia o zawieszeniu postępowania, (art. 53 § 3 p.p.s.a.), co umożliwia wniesienie skargi przez Prokuratora na to postanowienie. Zatem istnieje realna możliwość usunięcia w inny sposób stanu niezgodnego z prawem, jakim jest przewlekłość postępowania administracyjnego. Od powyższego wyroku Prokurator wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 133 § 1, art. 134 i 135 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na usprawiedliwieniu zaskarżonej bezczynności wydaniem przez Prezydenta Miasta w dniu 8 sierpnia 2005 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania uzasadnionego postępowaniem Trybunału Konstytucyjnego nad stosowaną ustawą z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości w sytuacji, gdy akta sprawy nie zawierały dowodów doręczenia postanowienia stronom postępowania. Skarżący wskazał, że podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 5 października 2005 r. został poinformowany o wydaniu przez Prezydenta Miasta w dniu 8 sierpnia 2005 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadnionego procedowaniem przez Trybunał Konstytucyjny nad ustawą z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Skarżący wskazał jednakże, że podstawą orzekania przez sąd administracyjny są akta sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i na ich podstawie określa się granice sprawy, w ramach których należy przywrócić praworządność (art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a.). Akta niniejszej sprawy nie zawierały dowodów doręczenia stronom postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia 8 sierpnia 2005 r., stosownie więc do art. 110 i 126 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny bezpodstawnie ustalił, że doszło do wydania takiego postanowienia. Ponadto skarżący zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważając o przyczynie przewlekłości postępowania Prezydenta Miasta uznał bezpodstawność zawieszenia postępowania i jednoznacznie stwierdził, że ewentualne trudności w wykładni prawa nie zwalniają organu administracji publicznej od obowiązku załatwienia sprawy w terminie kodeksowym. Po zaprezentowaniu zagadnienia konkurencji skargi na bezczynność i skargi na zawieszenie postępowania Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił jednak konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania ochrony sądowej bez zbędnej zwłoki. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 24 listopada 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisko skarżącego, iż zarzut co do nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji braku w aktach sprawy dowodów doręczenia stronom postępowania postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 8 sierpnia 2005 r. o zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowania administracyjnego jest zasadny. Wyjaśniono, iż doręczenie stronom decyzji (postanowienia) organu administracji publicznej ma decydujące znaczenie dla ustalenia mocy wiążącej aktu administracyjnego. Od chwili bowiem jego wydania do chwili doręczenia akt ten nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Samo sporządzenie i podpisanie decyzji (postanowienia) nie wywołuje jeszcze jakichkolwiek skutków prawnych, a przede wszystkim nie oznacza, że decyzja (postanowienie) ta weszła do obrotu prawnego, a więc obowiązuje. Do czasu doręczenia decyzja (postanowienie) może być zmieniona lub uchylona. W niniejszej sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania nie zostało doręczone stronom, z tego więc powodu postanowienie to nie weszło do obrotu prawnego i jako nieobowiązujące nie mogło wywołać żadnych skutków prawnych. W tej sytuacji postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, które nie zostało doręczone stronom nie mogło uzasadniać bezczynności organu administracji zarzuconej Prezydentowi Miasta przez Prokuratora, zatem skarga na bezczynność powinna zostać rozpoznana tak, jakby w sprawie nie istniało postanowienie o zawieszeniu postępowania. Powyższe naruszenia uzasadniały w ocenie NSA uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości. Następnie wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając sprawę ponownie powinien dokonać oceny skargi na bezczynność z uwzględnieniem przedstawionych wyżej rozważań odnoszących się do mocy wiążącej decyzji (postanowień), w zależności od wyniku której rozważy zasadność zastosowania w sprawie art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy organ administracji, w terminach przewidzianych przepisami prawa nie wydaje rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. (zawiadomienie strony o przyczynach zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia) lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Skarga jest uzasadniona, albowiem w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek bezczynności w wydaniu rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Z akt sprawy wynika, iż jeśliby liczyć termin załatwienia sprawy od otrzymania akt sprawy po rozpoznaniu jej przez organ odwoławczy, czy też od upływu terminu 30 dni od wyłożenia wykazu sporządzonego zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania decyzji o nabyciu przez użytkowników lub współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne, to i tak organ administracji publicznej naruszył najdłuższy, dwumiesięczny termin załatwienia sprawy. Naruszenie tego terminu nie jest przy tym usprawiedliwione przyczynami niezależnymi od organu. Tylko rzeczywiste zaistnienie przeszkód wskazanych w art. 35 § 5 kpa może powodować przedłużenie wiążącego organy ustawowego terminu załatwienia sprawy. Przeszkody te w niniejszej sprawie jednak nie występowały. Organ nie może usprawiedliwiać się także trudnościami w wykładni prawa, które ma zastosować w rozpoznawanej sprawie, bowiem załatwienie sprawy administracyjnej polega m.in. na ustaleniu treści normy prawnej, która w sprawie ma zastosowanie. Ustalenie treści tej normy musi nastąpić, wraz z innymi czynnościami koniecznymi do załatwienia sprawy, w terminie wyznaczonym przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej nie może się uchylić od wykładni przepisów prawa nawet wtedy, gdy są one w dużym stopniu niejasne. Ponadto wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż brak w aktach sprawy dowodów doręczenia stronom postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 8 sierpnia 2005 r. o zawieszeniu postępowania skutkuje tym, iż postanowienie to uznaję się za nie doręczone. Z powodu nie doręczenia postanowienia nie weszło ono do obrotu prawnego i jako nieobowiązujące nie mogło wywołać żadnych skutków prawnych. Tym samym zasadnym jest merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność i zobowiązanie Prezydenta do rozpoznania wniosku A. i T. Sz. o stwierdzenie nabycia prawa własności nieruchomości oddanej im w użytkowanie wieczyste w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia wyroku oraz zwrotu akt stosownie do art. 149 cytowanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na wskazanej wyżej podstawie prawnej orzekł jak w sentencji wyroku.