II SAB/Gd 4/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Starosty Puckiego w sprawie legalizacji obiektu budowlanego postanawia 1. odrzucić skargę. 2. zwrócić skarżącemu ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Starosty Puckiego w sprawie legalizacji obiektu budowlanego, w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 15 marca 2024 r. skarżący złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i legalizację budynku wielorodzinnego, położonego w H. przy ul. Ż. [...], zrealizowanego - w jego ocenie - w warunkach samowoli budowlanej. Pismem z 27 marca 2024 r. Starosta poinformował skarżącego o przekazaniu wniosku z 15 marca 2024 r. według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. W skardze do Sądu z 2 lipca 2024 r. skarżący wskazał, że wnosi skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie legalizacji budynku wielorodzinnego, obejmującego swoim zakresem 48 mieszkań, zrealizowanego w 1977 roku oraz zasiedlonego wbrew przepisom prawa budowlanego, gdyż część tego budynku została zrealizowana na działce nr [...], obręb H., karta mapy [...], stanowiącej do dnia dzisiejszego masę spadkową po zmarłej osobie fizycznej. Skarżący wskazał, że inwestorem budynku w 1977 roku był Skarb Państwa. Skarżący wyjaśnił, że legalizacja spornego budynku obejmuje dwie fazy, z których pierwsza dotyczy uzyskania postanowienia o zasiedzeniu nieruchomości przez Skarb Państwa (sprawa sygn. I NS 1207/19, prowadzona przez I Wydział Cywilny Sądu Rejonowego w Wejherowie). Druga faza dotyczy legalizacji samowoli budowlanej poprzez uzyskanie przez jednostkę organizacyjną Skarbu Państwa prawomocnej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżący podkreślił, że inwestor zabudował nieruchomość gruntową ww. działki nr [...] bez tytułu prawnego. Zdaniem strony skarżącej, obowiązkiem Starosty jest wszczęcie postępowania administracyjnego poprzez wydanie postanowienia a następnie decyzji zgodnie z k.p.a., jednakże pomimo wielu wniosków w tej sprawie Starosta nie odpowiada. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu, zarzucając naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy i pozostawanie przez Starostę w rażącej bezczynności. Jednocześnie skarżący wniósł o zobowiązanie Starosty do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie skarżącego Starosta powinien załatwić sprawę niezwłocznie, tymczasem wnioski o legalizację samowoli składane są od 1977 roku a organ pozostaje w bezczynności. Pismem z 30 lipca 2024 r. Starosta wezwał skarżącego do wskazania, czy wniesiona przez niego skarga stanowi ponaglenie na bezczynność PINB. W odpowiedzi pismem z 7 sierpnia 2024 r. skarżący uzupełnił skargę i poinformował, że skarga dotyczy rażącej bezczynności Starosty Puckiego, który jest pracodawcą PINB. Skarżący wyjaśnił, że wniosek o legalizację znajduje się na stronie internetowej [...]. Skarżący wskazał, że Starosta sprawuje zwierzchnictwo służbowe wobec Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku, bowiem jest organem administracji architektoniczno-budowlanej oraz wskazał na art. 25 ustawy o samorządzie powiatowym. Zdaniem skarżącego podległość służbowa pomiędzy PINB a Starostą wynika z art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a. Następnie pismem z 26 sierpnia 2024 r. Starosta pozostawił pismo z 2 lipca 2024 r. bez rozpoznania. Natomiast pismem z 4 września 2024 r. skarżący wezwał Starostę do przesłania jego skargi do Sądu, uzupełniając ponownie treść skargi. Pismem z 1 października 2024 r. przekazano skargę do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który przekazał ją pismem z 25 października 2024 r. do Sądu. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II wezwano skarżącego, pismem z 22 stycznia 2025 r., do wskazania, czy zwracał się z ponagleniem do właściwego organu. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z 3 lutego 2025 r. skarżący poinformował, że w załączeniu przedstawia dowód ponownego ponaglenia Starosty w postaci poświadczonej kopii ponaglenia oraz kopii wniosku złożonego dnia 27 października 2009 r. za pośrednictwem Burmistrza Helu podkreślając, że Starosta wraz z PINB w Pucku rażąco narusza prawo, gdyż od 27 października 2009 r. nie podjął żadnych czynności w celu zalegalizowania ww. budynku. Do pisma załączono kopię ponaglenia złożonego 31 stycznia 2025 r., oznaczonego sygn. akt II SAB/Gd 4/25, w zakresie przekazania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Załączono także kopię pisma przekazującego "suplement do wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego z dnia 29 września 2009 r.", kopię pisma o wszczęcie postępowania administracyjnego z 15 marca 2024 r. a także kopię pisma Starosty z 27 marca 2024 r. zawiadamiającego o przekazaniu wniosku z 15 marca 2024 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pismem z 26 lutego 2025 r. Starosta przekazał opisane wyżej ponaglenie złożone osobiście w dniu 31 stycznia 2025 r. (pismo jest opatrzone datą 29 stycznia 2024 r.). Pismem z 4 marca 2025 r. skarżący po raz kolejny uzupełnił skargę, załączając kopię Grundbuch, rysunek obrazujący położenie przedmiotowej działki i budynku, a także postanowienie Sądu Rejonowego w Wejherowie - I Wydział Cywilny z 17 września 2024 r., sygn. I Ns 1207/19 w sprawie z wniosku Skarbu Państwa [...] o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, postanawiające o dopuszczeniu skarżącego do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. Załączono także postanowienie o odrzuceniu wniosku o sporządzenie uzasadnienia ww. postanowienia z 17 września 2024 r. oraz pismo WINB z 30 lipca 2021 r. dotyczące skargi na bezczynność PINB w Powiecie Puckim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej p.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu wniesienia skargi (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy lub prawomocne jej osądzenie (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (pkt 5a), oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Stwierdzenie wystąpienia którejś z wymienionych przesłanek niedopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, prowadzącego do jej merytorycznego rozpoznania, a w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Przedmiotem skargi skarżący uczynił bezczynność Starosty w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego. Skarżący wskazał przy tym na wniosek z art. 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wskazania w tym miejscu wymaga, że postępowania zarówno w zakresie legalizacji obiektu budowlanego (art. 48a i następne Prawa budowlanego), jak i uproszczonej legalizacji obiektu budowlanego (art. 49f i następne Prawa budowlanego) uregulowane zostały w rozdziale 5b pt. Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Natomiast zgodnie z art. 53a ust. 1 ww. ustawy postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Art. 53a ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może wystąpić do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Z kolei, zgodnie z art. 80 ust. 2 Prawa budowlanego zadania nadzoru budowlanego wykonują, z zastrzeżeniem ust. 4, następujące organy: 1) powiatowy inspektor nadzoru budowlanego; 2) wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej; 3) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Jak natomiast wynika z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, zadania i kompetencje, o których mowa w art. 48-51 należą do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji. Tym samym organem właściwym w zakresie postępowania legalizacyjnego jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Starosta jest, jak zauważył także skarżący, natomiast organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji (art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 82b ust. 1 Prawa budowlanego, organy administracji architektoniczno-budowlanej: 1) prowadzą rejestr wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę oraz rejestr zgłoszeń budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, a także przekazują do organu wyższego stopnia oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wprowadzone do nich dane; 1a) prowadzą odrębny rejestr wniosków o pozwolenie na budowę, decyzji o pozwoleniu na budowę oraz rejestr zgłoszeń budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, dotyczący terenów zamkniętych; 2) przekazują bezzwłocznie organom nadzoru budowlanego: a) kopie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz projektem architektoniczno-budowlanym, b) kopie ostatecznych odrębnych decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z tym projektem, c) kopie innych decyzji, postanowień i zgłoszeń wynikających z przepisów prawa budowlanego; 3) uczestniczą, na wezwanie organów nadzoru budowlanego, w czynnościach inspekcyjnych i kontrolnych oraz udostępniają wszelkie dokumenty i informacje związane z tymi czynnościami. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, starosta nie jest organem właściwym w sprawie legalizacji obiektu budowlanego, której żąda skarżący. Prawidłowo zatem, przekazał wniosek skarżącego Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, jako organu właściwemu, stosownie do powyższych rozważań. Skarżący argumentował, że Starosta jest "pracodawcą Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego". Powołuje się przy tym na zwierzchnictwo służbowe uregulowane w art. 35 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz.107), dalej u.s.p. Zgodnie ze wskazanym przez skarżącego art. 35 ust. 2 u.s.p. starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży. Jak wynika z art. 35 ust. 3 u.s.p. starosta sprawując zwierzchnictwo w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży: 1) powołuje i odwołuje kierowników tych jednostek, w uzgodnieniu z wojewodą, a także wykonuje wobec nich czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej; 2) zatwierdza programy ich działania; 3) uzgadnia wspólne działanie tych jednostek na obszarze powiatu; 4) w sytuacjach szczególnych kieruje wspólnymi działaniami tych jednostek; 5) zleca w uzasadnionych przypadkach przeprowadzenie kontroli. Nadto powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest powoływany przez starostę spośród co najmniej trzech kandydatów wskazanych przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Jeżeli starosta nie powoła powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w terminie 30 dni od dnia przedstawienia kandydatów, wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego wskazuje spośród nich kandydata, którego starosta powołuje na stanowisko powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (art. 86 ust. 1 Prawa budowlanego). Starosta odwołuje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego: 1) w uzgodnieniu z wojewódzkim inspektorem nadzoru budowlanego albo 2) na wniosek wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego (art. 86 ust. 2 Prawa budowlanego). Powyższe przepisy przesądzają o zwierzchnictwie organizacyjnym starosty wobec powiatowych służb i inspekcji, co jednak nie przekłada się na zakres kompetencji starosty. Swoisty stosunek nadrzędności służbowej, o którym mowa w powołanych przepisach, nie daje podstaw do uznania, że Starosta jest organem właściwym w zakresie postępowania o legalizację obiektu budowlanego. Podkreślenia wymaga, że "Generalną zasadą prawa administracyjnego jest niedopuszczalność przenoszenia kompetencji między organami administracyjnymi. Organy bez wyraźnej podstawy prawnej nie mogą swoich kompetencji przekazać innemu organowi, nie można też zabrać im kompetencji, nawet jeżeli jest to organ hierarchicznie podporządkowany. Także strony nie mogą w drodze własnych czynności zmienić właściwości organu. Działanie organu w zakresie kompetencji innego organu musi mieć zawsze wyraźną podstawę ustawową i może przybrać jedną z dwóch postaci: przeniesienia kompetencji i działania z upoważnienia organu. Każda zmiana czy przesunięcie kompetencji jest wyjątkiem od zasady generalnej nieprzenoszalności kompetencji, a to oznacza, że przepisy upoważniające do przenoszenia kompetencji, jako przepisy szczególne wobec zasady ogólnej, nie mogą być interpretowane rozszerzająco" (M. Wierzbowski, A. Wiktorowska: Prawo administracyjne, Warszawa 2009, s. 103-104). Niniejsza skarga w konsekwencji dotyczy bezczynności organu w przedmiocie wszczęcia postępowania i legalizacji obiektu budowlanego, a więc sprawy, która nie leży w kompetencjach skarżonego organu. Starosta nie był organem właściwym w tej sprawie, a więc powołanym do jej rozpoznania, a wobec tego - nie mógł popaść w bezczynność w jej rozpoznaniu. Wskazania także wymaga, że skarga została wniesiona bez wcześniejszego ponaglenia. Tymczasem zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, w myśl art. 52 § 2 przywołanej ustawy, należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie spraw przez organ, wyczerpanie środków zaskarżenia następuje przez wniesienie środka przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zgodnie z treścią art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Ponaglenie, o którym mowa we wskazanym przepisie, równoznaczne jest ze środkiem zaskarżenia i spełnia kryterium "wyczerpania środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Należy dodać, że skarga wniesiona bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w myśl art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy podkreślić należy, że zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II z 21 stycznia 2025 r. wezwano skarżącego do wskazania, czy przed wniesieniem skargi na bezczynność Starosty zwracał się do właściwego organu z ponagleniem. W odpowiedzi skarżący przedłożył pismo Burmistrza Helu z 27 października 2009 r. informujące Starostwo Powiatowe o przesłaniu uzupełnienia do wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Skarżący przedłożył także ponaglenie "do niezwłocznego przekazania do Sądu skargi" wniesione już po złożeniu i przekazaniu do Sądu skargi. Zdaniem Sądu, przedłożone przez skarżącego wyjaśnienia wraz z załącznikami nie potwierdzają złożenia przez niego ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. Przedłożone ponaglenie nie tylko bowiem nie dotyczy załatwienia sprawy w zakresie legalizacji spornego obiektu, ale też zostało wniesione po złożeniu skargi do sądu. Z treści art. 53 § 2b p.p.s.a. wynika natomiast, że ponaglenie powinno poprzedzać wniesienie skargi. Natomiast pismo z 27 października 2009 r. wskazuje informację o przekazaniu uzupełnienia wcześniej złożonego wniosku. Tym samym zdaniem Sądu skarżący nie wyczerpał trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., a mianowicie nie wniósł ponaglenia, o którym mowa w tym przepisie. Również zatem z uwagi na powyższe, skarga ta jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 postanowienia. W punkcie 2 sentencji Sąd z urzędu orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi, gdyż jej odrzucenie nastąpiło przed rozprawą, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.