II SAB/Gd 41/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi I. L. na bezczynność Przewodniczącego Rady Powiatu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W dniu 12 czerwca 2013 r. skarżąca I. L. zwróciła się do Przewodniczącego Rady Powiatu o przekazanie jej kopii nagrania oraz protokołu ze spotkania Komisji Edukacji, Ochrony Zdrowia, Kultury i Sportu Powiatu (dalej w skrócie jako "Komisja"), które odbyło się z jej udziałem w tym samym dniu (vide pismo skarżącej datowane na dzień 12 czerwca 2012 roku w aktach administracyjnych). Przewodniczący Rady - pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. - powiadomił skarżącą, że protokół przekaże niezwłocznie po przyjęciu go przez Komisję. Odnośnie nagrania wyjaśnił, że ma ono charakter pomocniczy i służy pracownikowi do sformułowania protokołu i ewentualnie członkom Komisji do wglądu celem uściśleń lub uzupełnień ich wypowiedzi. Wyjaśnił też, że nagranie nie ma charakteru oficjalnego, również jego żywotność nie jest uregulowana żadnymi zasadami. Często jest tak, że w ogóle nie jest wykonywane, jednak w tym przypadku było. W piśmie z dnia 2 lipca 2013 r. I. L. wskazała, że przed jej wystąpieniem Przewodnicząca Komisji poinformowała wnioskodawczynię o nagrywaniu spotkania, dlatego jej wniosek jest uzasadniony. Następnie - w piśmie z dnia 26 sierpnia 2013 r. - ponowiła swą prośbę o przekazanie jej kopii protokołu oraz nagrania z posiedzenia Komisji. Pismem z dnia 9 września 2013 r. Przewodniczący Rady poinformował wnioskodawczynię, że nie ma uprawnień do przekazania jej sporządzonego w trakcie obrad Komisji nagrania, ponieważ nagranie, podobnie jak projekt protokołu, nie stanowi dokumentu ostatecznego i nie może być traktowane jako informacja publiczna. Przewodniczący Rady - przy piśmie z dnia 23 września 2013 r., przesłał wnioskodawczyni protokół nr 4/2013 z posiedzenia Komisji z dnia 12 czerwca 2013 roku. W piśmie z dnia 26 września 2013 r. I. L. stwierdziła, że nieuprawniona jest odmowa udostępnienia jej nagrania treści posiedzenia Komisji z dnia 12 czerwca 2013 r. i wniosła o zabezpieczenie oryginału nośnika zawierającego nagranie. Zarzuciła również, że przesłany jej przy piśmie z dnia 23 września 2013 r. protokół z posiedzenia Komisji pomija liczne, istotne fragmenty wypowiedzi. W skardze z dnia 12 lutego 2014 r. na bezczynność Przewodniczącego Rady Powiatu I. L. wniosła o zobowiązanie organu do wydania jej pełnej treści protokołu posiedzenia Komisji, które odbyło się w dniu 12 czerwca 2013 r., wydania jej kopii nagrania tego posiedzenia na płycie CD oraz umożliwienia odsłuchania porównawczego w siedzibie urzędu nagrania posiedzenia z oryginalnego nośnika, na którym dokonano nagrania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że kopii nagrania z posiedzenia Komisji nie otrzymała, natomiast przesłany jej przy piśmie z dnia 23 września 2013 r. protokół nie jest dokumentem, którego żądała, albowiem pomija liczne, istotne fragmenty wypowiedzi. W jej ocenie przesłany protokół nie ujawnia prawdziwego przebiegu i okoliczności zdarzeń, które miały miejsce na spotkaniu w dniu 12 czerwca 2013 roku. Dodała, że pełny dostęp do nagrania i treści protokołu jest dla niej niezbędny z powodów procesowych w związku z toczącym się postępowaniem przed sądem powszechnym. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Powiatu wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko wyjaśnił, że protokół z posiedzenia Komisji, które odbyło się w dniu 12 czerwca 2013 r., został skarżącej wydany w formie pisemnej. Nagranie nie zostało wydane, albowiem Statut Powiatu nie przewiduje sporządzania tego typu nagrań, a jeżeli jest ono sporządzane to tylko na potrzeby protokolanta w celu ułatwienia jego pracy, ale nie jest to dokument wytworzony przez Radę Powiatu lub Komisję Rady Powiatu w rozumieniu przepisów o dostępie do informacji publicznej. Na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. pełnomocnik organu oświadczył, że nie istnieje nagranie sesji Komisji z dnia 12 czerwca 2013 r., gdyż zostało ono skasowane po tym jak został sporządzony protokół pisemny z posiedzenia, co miało miejsce prawdopodobnie we wrześniu 2013 roku. Wobec twierdzenia skarżącej, że nagranie nadal istnieje na twardym dysku komputera, pełnomocnik organu oświadczył, że nagranie z dyktafonu nie zostało przeniesione na twardy dysk komputera. Rozpoznając niniejszą sprawą Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej w skrócie określanej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) i podejmowaniu innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a). W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd - zgodnie z przepisem art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie "ustawą", polega na tym, że podmiot obowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Nie wydaje też decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, przybierających formę decyzji administracyjnej, do której - zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy - stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Rozpoznając skargę na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej, w pierwszej kolejności należy zatem ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak, to czy podlega udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy może w stosunku do tej informacji stosuje się przepisy szczególne. Następnie należy jednoznacznie przesądzić, czy podmiot, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej, taką informacją dysponuje i czy ciąży na nim ustawowy obowiązek jej udostępnienia. W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, zobowiązuje organ do załatwienia w określonym terminie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, przy czym sąd nie przesądza o tym, czy zobowiązany podmiot ma udostępnić żądaną informację, czy też powinien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy wskazać należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Zgodnie bowiem z art. 61 Konstytucji RP, prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stąd prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego mogą być interpretowane wyłącznie ściśle. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej znalazło swe normatywne rozwinięcie w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Ponadto - zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy - posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne. Przepis art. 18 ust. 2 ustawy stanowi zaś, że posiedzenia kolegialnych organów pomocniczych organów, o których mowa w ust. 1, są jawne i dostępne, o ile stanowią tak przepisy ustaw albo akty wydane na ich podstawie lub gdy organ pomocniczy tak postanowi. Z kolei art. 19 ustawy stanowi, że organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Wskazać także należy, że stosownie do art. 8a ust. 1 - 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) działalność organów powiatu jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów powiatu obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady powiatu i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów powiatu i komisji rady powiatu. Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut powiatu. Komisja rady powiatu stanowi jej kolegialny organ pomocniczy (vide art. 17 ustawy o samorządzie powiatowym), zatem w stosunku do niej znajduje zastosowanie art. 19 ustawy, przy czym przepisem ustanawiającym jawność i dostępność posiedzeń komisji rady powiatu jest cytowany wyżej art. 8a ustawy o samorządzie powiatowym. Dodać należy, że nie ma znaczenia dla zakresu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w związku z działalnością komisji rady powiatu, treść statutu tego powiatu. Przepis art. 8a ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym zawiera delegację do ustalenia zasad dostępu do dokumentów w statucie powiatu, jednak Trybunał Konstytucyjny odmawiając stwierdzenia niezgodności ww. przepisu z Konstytucją RP (wyrok z dnia 16 września 2002 r., sygn. akt K 38/01, OTK-A 2020, nr 5, poz. 59) uznał, ze sformułowanie to ("zasady dostępu do dokumentów") odnosić się może jedynie do tych dyrektyw proceduralnych, które mają wyłącznie charakter techniczno-organizacyjny, jak np. czas urzędowania, w którym dany dokument będzie udostępniany, wskazanie jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za udostępnianie określonych dokumentów, sprecyzowanie zasady, w oparciu o które odbywać się będzie ich kopiowanie. Zdaniem Trybunału natomiast materialna treść prawa do informacji, jego zakres i granice wyznaczone są przez Konstytucję i ustawy zwykłe. W konsekwencji treść statutu Powiatu, który zresztą zawiera wyłącznie regulację dotyczącą dokumentowania w formie nagrań sesji Rady Powiatu, a nie zawiera analogicznych regulacji dotyczących dokumentowania posiedzeń komisji rady, nie oznacza, że w sytuacji sporządzenia takiego nagrania oraz dysponowania takim nagraniem przez organ nie mogłoby być ono udostępnione na wniosek zainteresowanego. Pojęcie "wstępu na sesje rady powiatu i posiedzenia jej komisji" użyte w art. 8a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, podobnie jak pojęcie "dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej", użyte w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy interpretować szeroko, a więc także w kontekście art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. W związku z tym należy stwierdzić, że skoro istnieje bezpośredni dostęp do posiedzeń rady powiatu jako kolegialnego organu władzy publicznej pochodzącego z powszechnych wyborów (w postaci wstępu na nie), a także – na podstawie art. 8a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym - bezpośredni dostęp do posiedzeń komisji rady (stanowiących jej kolegialny organ pomocniczy), to brak jest podstaw, aby nie udostępniać niezwłocznie materiałów dokumentujących te posiedzenia, w tym dokonywanych nagrań. Nagranie sesji rady oraz posiedzenia komisji rady, utrwalone za pomocą sprzętu audiowizualnego i zapisane na nośniku w postaci np. płyty CD bądź DVD, dotyczy sfery faktów, stanowi zatem informację publiczną. Jeżeli posiedzenie rady lub komisji rady zostało utrwalone w jednej z form wymienionych w art. 19 ustawy, albo zmaterializowane w innej formie, to w razie złożenia wniosku brak jest podstaw, aby materiałów dokumentujących te posiedzenia, w tym w postaci dokonanych nagrań, nie udostępnić niezwłocznie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Gd 5/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt II SA/Op 216/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nagranie posiedzenia sesji rady lub posiedzenia komisji jest niewątpliwie materiałem odzwierciedlającym przebieg sesji/posiedzenia i dokonanych czynności rady/komisji, a zatem świadczy o działalności kolegialnego organu. Na zasadzie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 8a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym należy zatem przyjąć, że materiały i dokumenty tworzone podczas posiedzenia organu pomocniczego kolegialnego organu władzy publicznej jakim jest komisja rady powiatu stanowią informację o sprawach publicznych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 333/09, http://orzeczenia,gov.pl). Należy przy tym zauważyć, że realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej, następuje nie tylko przez dostęp do protokołów sporządzonych w formie pisemnej. Sam fakt posiadania takiego protokołu nie wyklucza uprawnienia do zapoznania się z innymi materiałami rejestrującymi przebieg posiedzenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Op 257/10 http://orzeczenia,gov.pl). Jeżeli przebieg sesji rady powiatu lub też jej komisji jest rejestrowany w formie nagrania, to stanowi ono informację publiczną i każdy ma prawo dostępu do takiej informacji, co wynika wprost z art. 2 ust. 1 ustawy. Szczególnie, że protokół posiedzenia nie musi zawsze odpowiadać w sposób zupełny treści nagrania dokonanego w trakcie tego samego posiedzenia. Protokół przedstawia bowiem jedynie istotne elementy przebiegu posiedzenia, podczas gdy nagranie dokumentuje całość posiedzenia. W przedmiotowej sprawie żądane przez skarżącą materiały stanowiły zatem informację publiczną, a podmiot, do którego zostało skierowane owe żądanie był co do zasady zobowiązany do ich udostępnienia. Podkreślić jednak należy, że wniosek zainteresowanego rodzi po stronie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej obowiązek jej udostępnienia jedynie w sytuacji, gdy dana informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. Oczywistym jest, że organ, który nie dysponuje informacją publiczną w żądanej przez wnioskodawcę formie, nie ma możliwości jej udostępnienia. Z art. 14 ust. 1 ustawy wynika bowiem, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zawarte we wniosku skarżącej z dnia 12 czerwca 2013 roku żądanie udostępnienia jej kopii protokołu z posiedzenia Komisji z dnia 12 czerwca 2013 r. (bezspornie stanowiącego informację publiczną) zostało przez organ zrealizowane, protokół został bowiem przesłany skarżącej przy piśmie organu z dnia 23 września 2013 roku. Sąd wyjaśnia przy tym, że powyższej oceny nie może zmienić stanowisko skarżącej, która kwestionuje treść doręczonego jej protokołu, zarzucając, że nie ujawnia on prawdziwego przebiegu i okoliczności zdarzeń, które miały miejsce na spotkaniu w dniu 12 czerwca 2013. W sytuacji, gdy organ sporządził protokół w postaci, w jakiej został on udostępniony skarżącej, brak jest podstaw, aby przyjmować, że istnieje inny protokół z tego samego posiedzenia, który w sposób odmienny utrwala przebieg posiedzenia oraz treść wystąpień osób uczestniczących w posiedzeniu. Bezzasadnie zatem skarżąca twierdzi, że udostępniony jej dokument nie jest tym, o który wnosiła. Przewodniczący Rady Powiatu jest bowiem w posiadaniu tylko takiego protokołu i tylko taki protokół mógł jej doręczyć, co też uczynił. Odnosząc się do drugiego z żądań skarżącej, dotyczącego udostępnienia kopii nagrania z posiedzenia Komisji, które odbyło się w dniu 12 czerwca 2013 r., Sąd zważył, że na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. pełnomocnik organu oświadczył, że żądane przez skarżącą nagranie zostało skasowane jak został sporządzony pisemny protokół z posiedzenia Komisji z dnia 12 czerwca 2013 r., czyli najprawdopodobniej we wrześniu 2013 roku. Skoro zatem organ nie dysponuje nagraniem z przedmiotowego posiedzenia Komisji, to – zdaniem Sądu, oczywistym jest, że nie może udzielić skarżącej żądanej we wniosku z dnia 12 czerwca 2013 roku informacji publicznej w tej formie. Skarga I. L. jest zatem bezzasadna, bowiem organ nie pozostaje w stanie prawnej bezczynności w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 12 czerwca 2012 roku. Organ udostępnił skarżącej protokół z posiedzenia Komisji z dnia 12 czerwca 2013 r. przy piśmie z 23 września 2013 roku, skarga w tym zakresie dotyczyła zatem czynności organu, która została już dokonana. Natomiast nagraniem z posiedzenia Komisji z dnia 12 czerwca 2013 r. organ nie dysponuje, brak było zatem podstaw aby zobowiązywać go do rozpoznania wniosku skarżącej również w tym zakresie. Jak wyjaśniono bowiem powyżej, zobowiązanie Sądu może zostać skierowane jedynie do organu, który dysponuje żądaną informacją publiczną. Żądanie skargi, w którym skarżąca domagała się zobowiązania organu do umożliwienia jej odsłuchania porównawczego nagrań w siedzibie urzędu było bezzasadne. Po pierwsze, organ nie dysponuje nagraniem z posiedzenia Komisji, a po drugie - we wniosku z dnia 12 czerwca 2013 roku skarżąca nie zgłaszała takiego żądania organowi. W konsekwencji także w tym zakresie nie zachodziła bezczynność organu. Sąd wyjaśnia nadto, że z uwagi na treść skargi niezbędnym było merytoryczne rozpoznanie zasadności wszystkich żądań w niej zawartych, mimo stwierdzenia, że już przed wniesieniem skargi do sądu organ udostępnił skarżącej protokół z posiedzenia Komisji. Skarżąca kwestionowała bowiem okoliczność, że przesłany jej dokument jest dokumentem, którego udostępnienia domagała się w swoim wniosku. Sąd musiał zatem zbadać, czy czynność, której dotyczy skarga, została dokonana. Ponadto do dnia rozprawy w niniejszej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że nagranie posiedzenia Komisji z dnia 12 czerwca 2013 r. zostało skasowane, albowiem oświadczenie w tej kwestii złożył dopiero pełnomocnik organu na rozprawie. Rozpoznaniu podlegała ponadto zasadność żądania zobowiązania organu do umożliwienia skarżącej odsłuchania porównawczego nagrań. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę I. L. za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.