II SAB/Gd 41/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. G. na bezczynność A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. G. z dnia 23 maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny, 4. zasądza od A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. G. w G. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie A. w dniu 5 marca 2018 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze wskazano, że w dniu 23 maja 2017 r. Stowarzyszenie zwróciło się do B. o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie podania elementów składowych dochodu Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa R. E. za okres od dnia 1 stycznia do dnia 29 kwietnia 2016 r. oraz wskazania czy, z jakiego tytułu i w jakiej wysokości dodatki (nagrody/premie/odprawy) otrzymał R. E. w 2016 r. Następnie, na skutek rozpoznania skargi Stowarzyszenia A. na decyzję B. z dnia 27 czerwca 2017 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 13 czerwca 2017 r. o odmowie udostępniania żądanej informacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 535/17, uchylił decyzje wydane przez wskazane Przedsiębiorstwo. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Przedsiębiorstwo B. winno dokonać ponownej oceny wniosku o udostępnienie informacji pod kątem wypełnienia kryteriów umożliwiających odmowę udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na okoliczności wyłączające jawność informacji. Twierdzenia Spółki co do tego, że żądane informacje są objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą zostać przez nią wykazane, w jakim zakresie utajnienie to dotyczy zakresu wniosku i z czego konkretnie utajnienie to wynika. Akta sprawy wraz z klauzulą prawomocności zostały przekazane Przedsiębiorstwu B. w dniu 22 stycznia 2018 r. Jak wskazano w skardze na bezczynność, do dnia jej wniesienia Przedsiębiorstwo nie udostępniło wnioskowanej informacji publicznej, ani nie wydało decyzji odmawiającej jej udostępnienia, mimo iż zgodnie z art. 286 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej p.p.s.a., termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczył się od dnia doręczenia organowi akt, zawierających odpis wydanego przez sąd orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Stosownie zaś do art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) zwanej dalej u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Mając to wszystko na uwadze, zdaniem Stowarzyszenia organ pozostaje w bezczynności, bowiem w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie bądź też pomimo prowadzenia postępowania, wbrew ustawowemu obowiązkowi, nie zakończył go podjęciem stosownej czynności. Przekazując w dniu 16 kwietnia 2018 r. przedmiotową skargę na bezczynność Przedsiębiorstwo B. w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny zarejestrowany pod sygnaturą akt II SO/Gd 8/18 wskazało, że rozpatrzenie sprawy wynikało z konieczności uzyskania od R. E. zgody na udostępnienie danych żądanych przez wnioskodawcę, natomiast Spółka w dniu 26 marca 2018 r. wydała decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 23 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która odbywa się na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przez bezczynność należy rozumieć sytuację, w której dany podmiot, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Natomiast na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), zwana dalej u.d.i.p., której przepisy stanowiły podstawę rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej, bezczynność polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę na bezczynność Przedsiębiorstwa B. Sąd uznał, że zasługiwała ona na uwzględnienie na dzień jej wniesienia, tj. na dzień 5 marca 2018 r., jednakże przed wydaniem orzeczenia zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie bezczynności. Przedmiotową skargą skarżące Stowarzyszenie zwalcza bezczynność Przedsiębiorstwa B. w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 23 maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej obejmującej wskazanie elementów składowych dochodu Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa B. R. E. za okres od dnia 1 stycznia do dnia 29 kwietnia 2016 r. oraz wyjaśnienie, czy R. E. otrzymywał dodatki (nagrody/odprawy/premie), a jeśli tak, to z jakiego tytułu i w jakiej wysokości. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że udostępnienie informacji objętych wnioskiem może nastąpić wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz, że jest on w posiadaniu informacji, które mają charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, Sądu nie miał wątpliwości, że adresat przedmiotowego wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Przedsiębiorstwo B. jest bowiem spółką komunalną, której jedynym wspólnikiem jest Gmina Miejska. Jest zatem podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., ustawowo zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Przede wszystkim kwestia ta nie jest przedmiotem sporu pomiędzy stronami, a ponadto została ona przesądzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 535/17, którym na skutek rozpoznania skargi Stowarzyszenia A. uchylono decyzje Przedsiębiorstwa B. z dnia 27 czerwca 2017 r. i z dnia 13 czerwca 2017 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 23 maja 2017 r. W wyroku tym Sąd wskazał, że informacja o wysokości zarobków osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., który przewiduje, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia dla pracowników. W tym zakresie można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną pozostaje okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną bądź pozostawanie tych informacji w związku z pełnieniem takiej funkcji. W konsekwencji należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki przedmiotowe i podmiotowe udostępnienia informacji publicznej, określonej we wniosku z dnia 23 maja 2017 r. Istotna w niniejszej sprawie jest okoliczność, że na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 października 2017 r. Przedsiębiorstwo B. zostało zobowiązane do ponownego rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia 23 maja 2017 r., przy czym termin do załatwienia tej sprawy, zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., biegł ponownie od dnia doręczenia Spółce wyroku z uzasadnieniem, co nastąpiło w dniu 22 stycznia 2018 r. Okoliczności te potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie toczącej się przez tutejszym Sądem, zarejestrowanej pod sygnaturą akt II SA/Gd 235/18, ze skargi Stowarzyszenia na decyzję Przedsiębiorstwa B. z dnia 26 marca 2018 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej i są Sądowi znane z urzędu. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot zobowiązany powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Jeżeli organ, rozpoznając wniosek, dojdzie do przekonania, że żądana informacja nie jest informacją publiczną jest zobowiązany do powiadomienia o tym fakcie wnioskodawcy pismem, bez szczególnej formy. Z kolei obowiązek wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.i.d.p. ustawodawca przewidział w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz podmiot zobowiązany odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Spółka, od chwili doręczenia jej odpisu wyroku Sądu z dnia 25 października 2017 r. była zobligowana do ponownego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez podjęcie jednej ze wskazanej w przepisach ustawy czynności w terminach tam przewidzianych. Skoro doręczenie wyroku miało miejsce w dniu 22 stycznia 2018 r., to wyznaczony przez art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin załatwienia sprawy upływał w dniu 5 lutego 2018 r. Od tego momentu Spółka pozostawała zatem w bezczynności w udostępnieniu żądanej informacji. Niemniej jednak bezczynność, której dopuścił się podmiot zobowiązany, ustała po wniesieniu skargi. Jak już wcześniej wskazano przed tutejszym Sądem toczy się postępowanie w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Przedsiębiorstwa B. z dnia 26 marca 2018 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia 23 maja 2017 r., zarejestrowanej pod sygn. II SA/Gd 235/18. Okoliczności te, znane Sądowi z urzędu i wynikające z akt zgromadzonych w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 235/18, potwierdzają, że Spółka po wniesieniu przez Stowarzyszenie skargi na bezczynność wydała decyzję rozpoznając tym samym wniosek skarżącego z dnia 23 maja 2017 r. Wydanie, po wniesieniu niniejszej skargi na bezczynność, decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a więc dokonanie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji jednej z czynności przewidzianych przepisami prawa w zakresie rozpoznania wniosku, czyni zbędnym zobowiązanie Przedsiębiorstwa B. do rozpoznania żądania zawartego we wniosku z dnia 23 maja 2017 r. Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania Spółki do rozpoznania wniosku uznając, że wobec wypełnienia przez stronę przeciwną obowiązku, którego dotyczy skarga, orzekanie o zobowiązaniu do jego wykonania jest bezprzedmiotowe. Przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma bowiem zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że o ile wydanie przez organ administracyjny, na dzień orzekania przez Sąd, decyzji rozstrzygającej sprawę czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle fakt ten nie uprawnia do umorzenia całego postępowania jako bezprzedmiotowego w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd nie jest bowiem zwolniony z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Czyniąc zadość temu obowiązkowi Sąd orzekający oceniając okoliczności sprawy stwierdził, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął pod uwagę, że zarówno od dnia upływu terminu do rozpoznania wniosku (5 lutego 2018 r.), wyznaczonego zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jak i od dnia wniesienia skargi na bezczynność (5 marca 2018 r.) do dnia wykonania obowiązku, którego dotyczy skarga (wydanie decyzji w dniu 26 marca 2018 r.) upłynął stosunkowo krótki okres. Uwzględniono również wyjaśnienia organu dotyczące długiego terminu załatwienia wniosku z uwagi konieczność uzyskania od R. E. zgody na udostępnienie danych żądanych przez Stowarzyszenie (vide: kopia odpowiedzi na wniosek o wymierzenie organowi grzywny, k. 9 akt sądowych). W związku z tym zdaniem Sądu, choć zobowiązany podmiot wydał przewidziane prawem rozstrzygnięcie dopiero po wniesieniu skargi, to z okoliczności sprawy nie wynika, aby bezczynność organu była wynikiem celowego, niezgodnego z prawem działania. Przedsiębiorstwu B. nie sposób przypisać cech lekceważącego traktowania skarżącego i obowiązków nałożonych ustawą. Spółka bowiem, będąc związana wskazanymi Sądu sformułowanymi w wyroku z dnia 25 października 2017 r., oceniła wniosek pod kątem wypełnienia przesłanek wyłączających jawność informacji i uznała, że żądana informacja dotyczy osoby fizycznej – R. E., a więc jej udostępnienie jest możliwe, o ile osoba ta wyrazi na to zgodę. Organ działał więc z poszanowaniem przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i choć zasadność tych działań, które poprzedziły wydanie decyzji z dnia 26 marca 2018 r. zostanie oceniona w odrębnym podstępowaniu sądowym, to w niniejszej sprawie mogły one przyczynić się do wydłużenia terminu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej składników dochodu Prezesa Zarządu B. R.E. Fakt przekroczenia terminu i pozostawania w bezczynności nie nosi jednak cech, które w ocenie Sądu uzasadniałyby stwierdzenie, że bezczynność Spółki rażąco narusza prawo. Stan bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie (nawet jeśli jest to przekroczenie dość znaczne, np. kilkumiesięczne) przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. W ocenie Sądu taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Powyższa ocena skutkowała także oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. W niniejszej sprawie sposób działania organu nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny, okoliczności sprawy nie wskazywały także na konieczność dyscyplinowania organu w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania zasądzając od Przedsiębiorstwa B. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.