II SAB/Gd 43/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. B., P. J. i W. M. na bezczynność Starosty w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej 1. zobowiązuje Starostę do wydania w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżących J. B., P. J. i W. M. z dnia 11 września 2006 r. o wyłączenie użytków rolnych z produkcji rolniczej, 2. zasądza od Starosty solidarnie na rzecz skarżących J. B., P. J. i W. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. B., P. J. i W. M. – współwłaściciele nieruchomości gruntowej o nr [...] w obrębie B., o powierzchni 5 arów, oznaczonej w ewidencji gruntów jako pastwiska trwałe, złożyli do Starosty wniosek o jej wyłączenie z produkcji rolnej. W piśmie z dnia 11 października 2006 r., a następnie z 2 listopada 2006 r. organ wezwał wnioskodawców do uzupełnienia braków wniosku z dnia 11 września 2006 r. poprzez dostarczenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego gruntu lub wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, iż grunt ten przeznaczony jest na cele inne niż rolne i leśne – w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania. Jako podstawę prawną przedmiotowego wezwania organ skazał treść art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 – tekst jednolity ze zm.). W odpowiedzi na powyższe, pełnomocnik wnioskodawców wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, tj. do wydania bez zbędnej zwłoki wnioskowanej decyzji. W uzasadnieniu tego pisma wskazano, że żądanie dostarczenia wskazanych dokumentów jest bezprawne – organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a.), zaś przywołane w wezwaniu przepisy – art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie dają podstawy do żądania dostarczenia tych dokumentów. W piśmie z dnia 19 maja 2006 r. wnioskodawcy złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynność Starosty, które w postanowieniu z dnia 18 września 2007 r. wyznaczyło organowi I instancji 14-dniowy termin do załatwienia przedmiotowej sprawy, uznając zażalenie za uzasadnione. Pismem z dnia 2 października 2007 r. Starosta podanie z dnia 11 września 2006 r. o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, pozostawił bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia przez wnioskodawców jego braków formalnych (stosownie do wezwań z dnia 11 października i 2 listopada 2006 r.). W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w związku z niezałatwieniem przez Starostę sprawy wyłączenia przedmiotowej działki z produkcji rolnej, złożonej w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 i 8 w zw. z art. 149 i 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, wnioskodawcy domagali się: 1. wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i wydania decyzji przez organ I instancji w trybie autokontroli – na mocy art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2. uwzględnienia skargi na działanie Starosty i zobowiązanie go do załatwienia sprawy wyłączenia z produkcji przedmiotowych użytków rolnych, 3. orzeczenia o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego ustanowionego w sprawie pełnomocnika z wyboru. Skarżący zarzucili naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., przez ich niezastosowanie, art. 35 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a., przez ich niezastosowanie oraz art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez ich błędną wykładnie i wadliwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sformułowanie przez organ I instancji żądania dostarczenia wymienionych w wezwaniach z dnia 11 października i 2 listopada 2006 r. dokumentów uznać należy za pozbawione podstawy prawnej. W szczególności, taką podstawą tego żądania nie mogą być wskazane przez organ przepisy art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nadto skarżący wskazali, że organ winien był wydać decyzję o pozostawieniu podania bez rozpoznania, nie zaś – jak w niniejszym stanie faktycznym – informować jedynie stronę pisemnie o podjętej czynności materialno-technicznej, którą faktycznie załatwiono ich sprawę administracyjną. W odpowiedzi na skargę Starosta wskazał, że nietrafny jest zarzut stron, iż pozostawienie podania bez rozpoznania powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Ugruntowane jest bowiem stanowisko zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie, że przepisy prawa nie przewidują wydania orzeczenia o pozostawieniu podania bez rozpoznania, która to czynność nie jest aktem administracyjnym i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Odnosząc się zaś do kwestii żądania dostarczenia dokumentów przez strony, organ podał, iż chybione są argumenty dotyczące braku umocowania do sformułowania tegoż żądania w treści art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jak podkreślił organ, z dostępnej mu dokumentacji nie wynika, aby strony spełniały przesłanki do wyłączenia gruntów z użytkowania rolniczego. W tej sytuacji wezwanie do przedstawienia dokumentacji potwierdzającej przeznaczenie gruntów zgodnie z wymogami art. 11 ust. 1 cytowanej ustawy było niezbędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając skargę na bezczynność organu Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Stosownie do ugruntowanego już stanowiska w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, wnoszący podanie, które pozostawiono bez rozpoznania, ma możliwość skorzystania ze środków przewidzianych przez prawo dla przeciwdziałania nieterminowemu załatwieniu sprawy. W przypadku zatem zawiadomienia osoby o pozostawieniu jej podania bez rozpatrzenia, służy jej – gdy zarzuca ona organowi naruszenie prawa, polegające na nierozpatrzeniu sprawy w ustawowym terminie – skarga na bezczynność organu (zob. uchwała SN z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAIS z 2000 r., nr 19, poz. 702; wyrok NSA z 16 stycznia 2003 r. II SAB 333/02, niepublikowane; wyrok NSA z 12 grudnia 2001 r. II SAB 270/01 niepublikowane, , wyrok NSA z 12 maja 2006 r. I OSK 869/2005, opublikowane w systemie Informacji Prawnej Lex nr 236563). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa / art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./. Zgodnie z treścią art. 64 k.p.a. podanie pozostawia się bez rozpoznania, jeżeli w piśmie tym nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych. Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno zatem służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Redakcja tego przepisu wskazuje też, że tylko wówczas, gdy przepis prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie domagać się ich spełnienia. Wbrew twierdzeniom organu I instancji, nie jest takim przepisem art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który jedynie wskazuje na przesłanki wyłączenia z produkcji użytków rolnych (ściśle określony w przepisie rodzaj gleb, zaliczony do wymienionej w przepisie klasy, a także enumeratywnie określony rodzaj gruntów, pod warunkiem ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne). Z przepisu tego nie można wywodzić kompetencji organu do nakładania na stronę obowiązku dostarczenia dokumentacji dotyczącej określenia przeznaczenia gruntu. Dla odmiany inaczej jest w przypadku osoby ubiegającej się o wydanie decyzji o wyłączenie z produkcji użytków rolnych celem wydobywania torfów, bowiem zgodnie z treścią art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wnioskodawca obowiązany jest przedstawić organowi dokumenty wymienione w punktach 1-4 tegoż przepisu. Ich niezałączenie skutkuje wezwaniem w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a więc przepis art. 11 ust. 1 pkt 1-4 formułuje przykład braku formalnego, stanowiącego "inny wymóg ustalony w przepisach prawa" w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. W związku z powyższym, podzielić należy stanowisko skarżących, iż organ naruszył przepisy art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dokonując ich błędnej wykładni. Podzielić natomiast należy stanowisko organu I instancji odnośnie formy pozostawienia podania bez rozpatrzenia, ale zasadność tego zarzutu nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Mając zatem na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy powołanego wyżej art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał Starostę do wydania w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżących – J. B., P. J. i W. M. z dnia 11 września 2006 r. o wyłączenie użytków rolnych z produkcji rolniczej (punkt I wyroku). W punkcie II rozstrzygnięcia Sąd orzekł o kosztach postępowania, na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od Starosty solidarnie na rzecz skarżących kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.