II SAB/Gd 43/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi P. M. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę do rozpoznania wniosku skarżącego P. M. z dnia 4 lutego 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność Starosty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, 4. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego P. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. M. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w dniu 19 marca 2019 r. skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skargą zakwestionowano równocześnie bezczynność wskazanego organu w rozpoznaniu czterech wniosków skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 31 maja 2019 r. skargi te, każda dotycząca innego wniosku, zostały rozdzielone poprzez odrębne zarejestrowanie każdej z nich pod inną sygnaturą. Skarga na bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 4 lutego 2019 r. o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie kopii rejestru skutecznych zgłoszeń obiektów tymczasowych w związku z zarządzeniem Starosty nr [..] z dnia 20 września 2013 r. w sprawie kontroli rozbiórki obiektów tymczasowych, o których mowa w projekcie wystąpienia pokontrolnego Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lipca 2014 r., została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SAB/Gd 43/19 i jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia skargi wynika, że pomimo upływu terminu zobowiązującego organ do udostępnienia informacji publicznej w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, wynikającego z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., Starosta nie udzielił wnioskowanej informacji. Skarżący nie otrzymał również żadnej informacji od organu, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji. Skoro organ nie podjął żadnych czynności w przedmiocie rozpoznania jego wniosku, tj. nie została mu udostępniona wnioskowana informacja, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji, oczywiste jest, że organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej, orzeczenie, że bezczynność organu miała rażący charakter, o zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Do skargi skarżący załączył wydruk wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 4 lutego 2019 r. wraz z urzędowym poświadczeniem jego przedłożenia. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w dniach 4 lutego 2019 r. oraz 10 lutego 2019 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęły drogą elektroniczną cztery wnioski P. M., o udzielenie informacji publicznej. Wniosek z dnia 4 lutego 2019 r., dotyczący przesłania kopii rejestru skutecznych zgłoszeń obiektów tymczasowych, został zarejestrowany pod nr sprawy [..]. Wskazał, że w dniu 18 lutego 2019 r. wysłano do skarżącego, drogą elektroniczną, wezwanie, w którym zobowiązano go do wskazania przesłanki szczególnej istotności wnioskowanej informacji dla interesu publicznego oraz o uzasadnienie jej udostępnienia. Natomiast z powodu awarii systemu e-PUAP w okresie od 18 lutego 2019 r. do 6 marca 2019 r., o której Wydział Budownictwa Starostwa Powiatowego dowiedział się w dniu 22 marca 2019 r., wezwanie nie zostało doręczone skarżącemu. W dniu 2 kwietnia 2019 r. ponownie wysłano drogą elektroniczną wezwanie z dnia 18 lutego 2019 r. P. M. odpowiadając w dniu 7 kwietnia 2019 r. na wezwanie organu, ponownie zawnioskował o przesłanie kopii rejestru skutecznych zgłoszeń obiektów tymczasowych. Skarżący w piśmie z dnia 7 kwietnia 2019 r., skierowanym do Sądu, zatytułowanym "uzupełnienie dokumentów do skargi na bezczynność Starosty w sprawach rozpatrzenia wniosków o udostępnienie informacji publicznej z 19.03.2019 r." potwierdził, że pismem z dnia 2 kwietnia 2019 r. wezwano go do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanych informacji, które organ uznał za przetworzone. W odpowiedzi z dnia 7 kwietnia 2019 r. skarżący ponowił wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 4 lutego 2019 r., podkreślając, że wnioskowana informacja jest informacją prostą. Zdaniem skarżącego Starosta nie udzielił odpowiedzi na jego wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie skarżący zwalczał bezczynność Starosty w udostępnieniu żądanej we wniosku z dnia 4 lutego 2019 r. informacji publicznej w postaci kopii rejestru skutecznych zgłoszeń obiektów tymczasowych w związku z zarządzeniem Starosty nr [..] z dnia 20 września 2013 r. w sprawie kontroli rozbiórki obiektów tymczasowych. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), zwaną dalej u.d.i.p., jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na jej zasadach. Na gruncie u.d.i.p. o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie i terminach określonych w u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Starosta jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podobnie, informacja wskazana we wniosku, a dotycząca rejestru skutecznych zgłoszeń obiektów tymczasowych, jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymieniając rodzaje spraw, które ustawodawca kwalifikuje jako informacje publiczne. Zgodnie z art. 6 ust.1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępnienia danych w nich zawartych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że dane z rejestrów, ewidencji i archiwów stanowią informację publiczną (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 września 2015 r., II SAB/Bd 65/15, LEX nr 1853121). Żądanie objęte wnioskiem skarżącego z dnia 4 lutego 2019 r. dotyczyło natomiast udostępnienia danych z prowadzonego przez Starostę rejestru skutecznych zgłoszeń obiektów tymczasowych. Dokumentacja zgromadzona w sprawie, w tym przedłożony przez skarżącego projekt wystąpienia pokontrolnego sporządzonego w wyniku kontroli problemowej Starosty z dnia 25 lipca 2017 r., potwierdza, że rejestr taki jest prowadzony przez Starostę na podstawie zarządzenia tego organu nr [..] z dnia 20 września 2013 r. W ocenie Sądu, rejestr prowadzony na podstawie aktu wydanego przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, w ramach przyznanych mu kompetencji, ma charakter oficjalny, publiczny, a nie jedynie wewnętrzny, i może być uznany za zbiór obejmujący informacje publiczne. Zauważyć przy tym należy, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p. nie wprowadził rozróżnienia na rejestry wewnętrzne, porządkujące prace komórek organizacyjnych, czy też zewnętrzne. W przepisie tym jest mowa wyłącznie o prowadzeniu rejestrów, co oznacza, że wszystkie rejestry prowadzone w ramach kompetencji przez organy publiczne podlegają udostępnieniu. Poczynienie pozytywnych ustaleń w powyższym zakresie doprowadziło Sąd do wniosku, że Starosta był zobowiązany do załatwienia złożonego przez skarżącego wniosku w sposób przewidziany w przepisach u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w wyżej wymienionym terminie, wówczas obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Co do zasady udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli jednak informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2). W sytuacji, gdy organ rozpoznający wniosek stwierdzi, że żądana informacja nie może zostać udostępniona - czy to z przyczyn określonych w art. 5 u.d.i.p., czy też skutkiem zakwalifikowania takiej informacji jako przetworzonej w warunkach wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i braku wykazania szczególnie ważnego interesu publicznego - wydaje w tym przedmiocie decyzję o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Wobec tego z bezczynnością organu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Z ujawnionych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że w dniu 19 marca 2019 r., bezpośrednio do Sądu, wpłynęła skarga skarżącego na bezczynność organu, w której wskazywał on, że do dnia wniesienia skargi organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 4 lutego 2019 r. o udostępnienie informacji o rejestrze skutecznych zgłoszeń obiektów tymczasowych. Natomiast z potwierdzonych wyjaśnień organu wynika, że po otrzymaniu wniosku skarżącego z dnia 4 lutego 2019 r. organ stwierdziwszy, że objęta wnioskiem informacja ma charakter przetworzony, w dniu 18 lutego 2019 r., na adres skrzynki e-PUAP skarżącego, wezwał go do wskazania przesłanki szczególnej istotności wnioskowanej informacji dla interesu publicznego, uzasadniającej jej udostępnienie. Jednakże z uwagi na awarię systemu e-PUAP, poprzez który dokonywano doręczeń w niniejszej sprawie, o której organ dowiedział się dopiero w dniu 22 marca 2019 r., a która trwała od 18 lutego 2019 r. do 6 marca 2019 r., wezwanie nie zostało doręczone skarżącemu. Po uzyskaniu informacji o awarii, z której wynikało, że dokonywane w jej trakcie doręczenia nie były skuteczne i należałby je powtórzyć, pismem z dnia 2 kwietnia 2019 r. ponowiono wezwanie skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Skarżący na etapie postępowania sądowego potwierdził, że w dniu 2 kwietnia 2019 r. otrzymał od Starosty wezwanie, na które odpowiedział pismem z dnia 7 kwietnia 2019 r. po raz kolejny wnosząc o przesłanie mu kopii rejestru skutecznych zgłoszeń obiektów tymczasowych, które, w jego ocenie, stanowiły informację prostą. Przedstawiona powyżej chronologia zdarzeń skłoniła Sąd do uznania, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostawał w bezczynności w prawidłowym rozpoznaniu wniosku skarżącego. W dacie wniesienia skargi bowiem, wniosek skarżącego nie został rozpoznany w sposób, który zostałby skutecznie i prawidłowo zakomunikowany skarżącemu. Wprawdzie organ podjął czynności zmierzające do załatwienia wniosku skarżącego wystosowując do niego, w dniu 18 lutego 2019 r., wezwanie w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ale nie zakończył tej sprawy w sposób przewidziany w przepisach u.d.i.p. Pomimo tego, że przyczyny braku załatwienia przez organ sprawy we właściwy sposób, przynajmniej na datę wniesienia skargi, nie były zawinione przez ten organ z powodu awarii systemu e-PUAP, to jednak skutki tej awarii nie mogły obciążać skarżącego jako obywatela uprawnionego do informacji o sprawach publicznych. Prawo do informacji publicznej jest zagwarantowane obywatelom w art. 61 Konstytucji RP, przysługuje każdemu, bez względu na interes prawny lub faktyczny, na zasadach określonych w u.d.i.p. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że organ musi podjąć w zakreślonym terminie określone czynności, aby zagwarantować obywatelowi ochronę należnych mu praw. W orzecznictwie przyjmuje się, że skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu e-PUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (tak postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OSK 2897/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, zdaniem Sądu, ujawnione przyczyny opóźnienia organu w załatwieniu wniosku skarżącego w sposób określony w u.d.i.p., nie mogły prowadzić do oceny, że w sprawie nie doszło do jego bezczynności, tym bardziej, że stan tej bezczynności nie ustał nawet w dacie orzekania przez Sąd, pomimo tego, że awarię usunięto, a organ ponowił wezwanie w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przyczyny te mają jedynie znaczenie przy ocenie charakteru tej bezczynności. Skierowanie do wnioskodawcy wezwania nie zakończyło bowiem sprawy udostępnienia informacji przetworzonej. Organ zobowiązany był do wydania w tym przedmiocie decyzji o odmowie udostępnienia informacji w razie braku potwierdzenia, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego bądź, w przeciwnym razie, do dokonania czynności materialno-technicznej udostępnienia żądanej informacji. Przy tym podkreślić należy, że uznanie danych informacji za przetworzone musi zostać przez organ szczegółowo i przekonywująco uzasadnione z odwołaniem się do konkretnej sytuacji podmiotu. Kategorii informacji przetworzonej nie można bowiem wykorzystywać jako instrumentu ograniczania prawa obywateli do informacji o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że nawet w przypadku uruchomienia procedury właściwej dla udostępnienia informacji przetworzonej, najbardziej odległym terminem, w jakim powinno nastąpić udzielenie informacji zgodnie z żądaniem, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji, jest termin 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., I OSK 1419/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Terminowi temu organ w niniejszej sprawie uchybił. W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w pkt 1 wyroku zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 4 lutego 2019 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Na podstawie art. 149 § 2 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził w pkt 2 wyroku, że bezczynność Starosty nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Przy ocenie charakteru bezczynności w niniejszej sprawie Sąd wziął pod uwagę, że niedotrzymanie przez organ terminu załatwienia sprawy nie było zawinione, a wynikało z potwierdzonej formalnie awarii systemu e-PUAP, niezależnej od wewnętrznej organizacji komunikacji elektronicznej w organie. Bezczynność organu nie była zatem wynikiem celowego uchylania się organu od wykonywania jego obowiązków względem obywatela. Z tych samych względów, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej. Jest to bowiem dodatkowy środek stosowany w sytuacjach rażącego naruszenia prawa. Podkreślić należy, że zasądzanie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli okoliczności sprawy tego wymagają. W niniejszej sprawie nie mamy natomiast do czynienia z sytuacją uzasadniającą przyznanie sumy pieniężnej, albowiem działań organu nie można było uznać za kwalifikowaną postać naruszenia prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie stanowił wpis sądowy od skargi. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania