II SAB/Gd 46/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej ul. [...] w S. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł (sto złotych). Skarga Wspólnoty Mieszkaniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie w przedmiocie wniosku dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [..] została wniesiona w następujących w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z 12 października 2021 r. Wspólnota Mieszkaniowa poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie o fakcie samowolnej zmiany sposobu użytkowania znajdującego się pod tym adresem lokalu nr [...] na usługi hotelarskie, występując o zastosowanie art. 71a Prawa budowlanego. Do pisma załączono kopię pisma Komendanta Głównego Straży Pożarnej z 31 lipca 2019 r., w którym stwierdzono, że prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na krótkookresowym najmie lokali mieszkalnych, cechującym się dużą częstotliwością może spełniać przesłankę świadczenia usług hotelarskich a dodatkowo wskazano na zasadność rozpatrywania budynków, w których działalność taka jest prowadzona w więcej niż 6 pokojach, o których mowa w art. 36 pkt 3 ustawy o usługach hotelarskich (pensjonaty - obiekty posiadające co najmniej 7 pokoi, świadczące dla swoich klientów całodzienne wyżywienie), za budynki zamieszkania zbiorowego – zatem zmiana w tym zakresie powinna być rozpatrywana jako zmiana sposobu użytkowania, na podstawie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Równocześnie złożono wydruk ze strony internetowej z częścią ogłoszenia apartamentu przy ul. P. w S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie pismem nr [...] z 1 grudnia 2021 r. zajął stanowisko w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...], informując, że z uwagi na fakt, że wynajmowanie krótko czy długoterminowe lokali mieszkalnych w celach mieszkalnych nie stanowi naruszenia przepisów Prawa budowlanego - nie stanowi zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przepisów art. 71 Prawa budowlanego, brak było podstaw do podjęcia dalszych działań w przedmiotowej sprawie. Wynajmowanie całego lokalu mieszkalnego lub jego części w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, na rzecz poszczególnych najemców, na cele mieszkalne (w tym długoterminowo i krótkoterminowo) nie świadczy użytkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem. Przypadku takiego nie można przy tym utożsamiać z działalnością hoteli, pensjonatów, która wiąże się z posiadaniem części wspólnych, na przykład takich jak recepcja, wyodrębnione pokoje hotelowe, węzły higieniczno-sanitarne, drogi komunikacyjne oraz ze świadczeniem kompleksowych usług takich jak gastronomiczne i porządkowe. Nadto, właściciel każdego lokalu mieszkalnego jest uprawniony do korzystania i zlecania obsługi sprzątającej. Nie dochodzi w przedmiotowej sytuacji do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego ani pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych ani ochrony środowiska, bądź wielkości lub układu obciążeń. Ponadto, organ odnosząc się do pisma Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z 31 lipca 2019 r., wskazał, że Główny Urząd Nadzoru Budowlanego w piśmie z 6 września 2019r. wyjaśnił, że samo zagadnienie wynajmu pokoi w budynku nie należy do materii Prawa budowlanego. Sama czynność, jaką stanowi podpisanie umowy najmu, nie zmienia warunków bezpieczeństwa pożarowego. Warunki te przed podpisaniem umowy najmu, jak i po podpisaniu umowy najmu, są takie same, nie zmieniają się jedynie przez fakt podpisania takiej umowy. Nie ma przy tym znaczenia czy najem jest krótko, czy długoterminowy. Jeśli przed podpisaniem umowy najmu lokali mieszkalnych przeznaczenie lokali było mieszkalne, to również po podpisaniu umowy najmu przeznaczenie to pozostaje mieszkalne i nie sposób wówczas mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Skarżąca Wspólnota pismem z 7 grudnia 2021 r. wniosła do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponaglenie dotyczące postepowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sopocie, który jej zdaniem dopuścił się bezczynności w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] przy ul. P. w S., z bezprawną ingerencją w strop, co skutkowało katastrofą budowlaną. Skarżąca podniosła, że w ustalonym terminie nie dokonano żadnych czynności, nadto organ pismem z 1 grudnia 2021 r. naruszył przepisy postępowania, nie zachowując formy właściwej do rozstrzygania spraw administracyjnych. Pismem z 24 grudnia 2021r. Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z uwagi na nieprowadzenie postępowania administracyjnego nie przysługiwało skarżącym prawo do wniesienia ponaglenia. W związku z pismem Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego nr [...] z 17 lutego 2022 r. zobowiązującym organ do rozpatrzenia ponaglenia z 7 grudnia 2021r. na podstawie przepisów art. 237 § 4 w związku z art. 37 § 1 k.p.a., Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał 24 litego 2022 r. postanowienie nr [...], w którym stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności, przy czym nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Równocześnie organ wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie termin załatwienia przedmiotowej sprawy, do 31 marca 2022r. oraz odstąpił od zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia przedmiotowej sprawy w terminie. W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że pismo interwencyjne, w którym obywatel zwraca się o podjęcie czynności kontrolnych stanowi skargę, do której zastosowanie mają przepisy działu VIII k.p.a., zatem na podstawie art.237 § 3 organ powinien zawiadomić o sposobie załatwienia skargi, przy czym zastosowanie znajdują przepisy art. 36-38 k.p.a. – organ otrzymał pismo Wspólnoty 12 października 2021 r. a odpowiedzi skarżącym udzielił po upływie miesiąca pismami z 1 grudnia 2021 r. i 2 grudnia 2021 r., zatem dopuścił się bezczynności. Dnia 23 marca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził czynności kontrolne sprawdzające stan lokalu nr [...]. Następnie, 24 marca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował Wspólnotę o przebiegu czynności wyjaśniających, wskazując ponownie, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] (zmiany nie stwierdzono). Pismem z 30 marca 2022 r. Wspólnota wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie w sprawie wniosku z dnia 12 października 2021 r. dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...], zarzucając naruszenie art. 35 w zw. z art. 37 k.p.a. oraz wnosząc o zobowiązanie organu do dokonania w określonym terminie niezbędnych czynności w sprawie. Wspólnota zarzuciła organowi, że mylnie stoi na stanowisku, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu, chociaż przepisy prawa zobowiązują go do wydania decyzji lub innego aktu administracyjnego oraz do merytorycznego rozpoznania dostarczonych dowodów. Organ w piśmie z 24 marca 2022 r. wyraził swoje stanowisko, o braku podstaw do wszczęcia postępowania, ale nastąpiło to w formie pisma nie procesowej, zatem w ocenie skarżącej można zarzucić organowi naruszenie przepisów postępowania dotyczących formy rozstrzygania spraw administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W myśl art. 184 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że kognicja sądów administracyjnych została wyznaczona przepisami ustaw i aby sąd mógł rozpoznać merytorycznie skargę na zaskarżony akt (lub bezczynność), akt ten musi posiadać określone cechy, pozwalające na zakwalifikowanie go do katalogu aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W obowiązującym systemie prawa istnieje bowiem domniemanie właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji RP). Co nie mniej istotne, sąd rozpoznając sprawę nie jest związany jedynie zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Jest natomiast związany wskazanym przez stronę skarżącą przedmiotem zaskarżenia. Stosownie do treści art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim określone. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), określone postanowienia (art. 3 § 2 pkr 2 i 3 P.p.s.a) oraz akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Z kolei na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Bezczynność podlegająca kognicji sądu administracyjnego dotyczyć musi zatem sprawy administracyjnej, w której ma być wydany akt administracyjny podlegający zaskarżeniu do tegoż sądu wymieniony w punktach 1-4 art. 3 § 2 P.p.s.a W niniejszej sprawie zastosowanie przy tym znajdują w przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 poz. 735) dalej k.p.a., oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351), dalej Prawo budowlane. Wspólnota wystąpiła o zastosowanie art. 71a Prawa budowlanego, wskazując, że właściciel zmienił sposób użytkowania lokalu nr [...] i prowadzi usługi hotelarskie. Procedura legalizacyjna dotycząca samowolnej zmiany użytkowania obiektu uregulowana została w art. 71 oraz 71 a Prawa budowlanego. Przepis art. 71a Prawa budowlanego znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy dojdzie do samowoli budowlanej, polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia w myśl przepisów art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, a także art. 71 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Pismo Wspólnoty z 12 października 2021 r. dotyczy kwestii zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] i ewentualnego zastosowania art. 71a Prawa budowlanego w tym zakresie wobec właściciela lokalu nr [...]. Zauważyć na marginesie należy, że zgodnie z załączonym przez Wspólnotę ogłoszeniem internetowym dotyczącym najmu krótkoterminowego, lokal nr [...] stanowi jedno mieszkanie z łazienką i kuchnią. Zgodnie przy tym z art. 72a Prawa budowlanego, postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Przepis art. 72a Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Zmiana ta polega na dodaniu przepisu wskazującego, które postępowania przewidziane przepisami Prawa budowlanego są wszczynane z urzędu. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.), jeśli zaś przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 11 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 811/22 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl) brzmienie art. 72a Prawa budowlanego nakazuje przyjąć, że skoro postępowanie może zostać wszczęte przez organ wyłącznie z urzędu (a nie na wniosek strony), to ewentualny wniosek o uruchomienie tego postępowania należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia lub nie przesłanek prowadzenia tego postępowania. W konsekwencji, wniosek o wszczęcie takiego postępowania z urzędu nigdy nie będzie mógł stanowić "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 k.p.a. W takiej sytuacji zaś (a więc w odniesieniu do postępowań wszczynanych z urzędu), organ nie będzie wydawał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a. Postanowienie takie organ de facto wydałby sam dla siebie, skoro jest jedynym właściwym podmiotem do zainicjowania postępowania i - po przeprowadzeniu czynności kontrolnych - uznał, że brak jest podstaw do jego wszczęcia. Jeżeli przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania. Stanowisko to, przyjęte m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II OSK 530/21 (postanowienie z 20 maja 2021 r.) Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela zauważając, że również w doktrynie przyjmuje się, że jeżeli przepisy prawa materialnego dają wyłącznie podstawę do podjęcia postępowania z urzędu, a w zakresie tym nie powstaje związek z prawem (obowiązkiem) jednostki, to nie może ona skutecznie domagać się wszczęcia postępowania. Ma bowiem wyłącznie interes faktyczny, co daje jej podstawę do złożenia skargi powszechnej w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 13, s. 309). Podzielając w całości przedstawione powyżej stanowisko, Sąd uznał pismo skarżących z 12 października 2021 za skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a. tak zresztą zostało ono potraktowane przez Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w piśmie z 17 lutego 2022 r. zobowiązującym Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponaglenia z 7 grudnia 2021 r. na podstawie przepisów art. 237 § 4 w związku z art. 37 § 1 k.p.a. Wskazać przy tym należy, że skarga, o której mowa w art. 227 działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego, jako że strona niezadowolona ze sposobu załatwienia jej sprawy może złożyć skargę do organu właściwego (organu wyższego stopnia), a postępowanie prowadzone w tym trybie nie kończy się wydaniem aktu zaskarżalnego do sądu administracyjnego. W orzecznictwie prezentowany jest bowiem jednolity pogląd, że czynności podejmowane przez organy w trybie przepisów Działu VIII k.p.a., odnoszące się do skarg i wniosków, nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym objętym art. 3 P.p.s.a. i stąd nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Nadto, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 maja 2020 r. II OSK 2402/19 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl) w przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi obywatela, przepis art. 71a Prawa budowlanego ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu normy prawa budowlanego. W sytuacji zatem, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII k.p.a. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie pismem z 1 grudnia 2021 r. poinformował skarżącą Wspólnotę o sposobie rozpatrzenia złożonego w trybie wnioskowo-skargowym pisma z 12 października 2021 r. To samo dotyczy pisma organu z dnia 24 marca 2022 r. Ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie działu VIII k.p.a. nie podlega jednakże kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 9 czerwca 2022 r. II SA/Ol 400/22, postanowienie NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2692/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl) Wprawdzie Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z 24 lutego 2022 r. pouczył skarżącą o możliwości wniesienia skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jednakże z pouczenia takiego nie można wywieść prawa wniesienia skargi, bowiem to znajdować musi oparcie w przepisach prawa. Błędne pouczenie przez organ administracji o środku zaskarżenia, nie może bowiem wykreować dla strony uprawnienia do jego wniesienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2966/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie powyższe, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a, o czym orzekł w punkcie 1 postanowienia. Nadto, zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd orzekł w punkcie 2 postanowienia o zwrocie uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł.