II SAB/Gd 5/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. P., M. N. i A. N. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie wspólnoty gruntowej 1. umarza postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji, 2. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących M. N. i A. N. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 10 grudnia 2012 r. J. P. oraz A. N. i M. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia wniesionego przez nich odwołania od decyzji Starosty K. z dnia 6 lipca 2012 r. nr [...]. Uzasadniając wniesioną skargę, skarżący wyjaśnili, że w dniu 10 lipca 2012 r. złożyli przedmiotowe odwołanie, a ponieważ Kolegium go nie rozpoznało, w dniu 12 września 2012 r. wezwali Kolegium do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał, że sprawa zainicjowana odwołaniem skarżących została załatwiona decyzją ostateczną z dnia 11 grudnia 2012 r. nr [...],w której Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty K. z dnia 6 lipca 2012 r. Nadto organ stwierdził, że w jego ocenie występujący w imieniu własnym w niniejszej sprawie A. N. i M. N. nie byli stronami w postępowaniu. W piśmie z dnia 21 stycznia 2013 r. skarżący podtrzymali skargę, gdyż organy obu instancji, tj. Kolegium a wcześniej Starosta K., istotnie pozostawały w naruszeniu prawa przez okres 4 lat. Nadto skarżący stwierdzili, że wprawdzie Kolegium wydało decyzję nr [...] w dniu 11 grudnia 2012 r., jednakże decyzja ta wysłana została stronom dopiero w dniu 19 grudnia 2012 r., a więc już po wpłynięciu do Kolegium skargi na bezczynność. Decyzja została zaś doręczona skarżącym w dniu 27 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 tej ustawy, w których ustawodawca wymienia zaskarżalne akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1811/10, Lex nr 745170). W niniejszej sprawie niesporne jest, że Starosta K. wydał w dniu 6 lipca 2012 r. decyzję w przedmiocie wspólnoty gruntowej, a w dniu 11 lipca 2012 r. do Starostwa Powiatowego w K. wpłynęło odwołanie od tej decyzji wniesione przez J. P. oraz A. N. i M. N.. Odwołanie to zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 30 lipca 2012 r. Pismem z dnia 12 września 2012 r. A. N. i M. N. wystąpili do Kolegium z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpoznaniu w terminie 30 dni wniesionego przez nich odwołania. W dniu 10 grudnia 2012 r. J. P. oraz A. N. i M. N. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem Kolegium, skargę na bezczynność Kolegium z uwagi na nierozpatrzenie wniesionego przez nich odwołania. Bezsporne jest również, że decyzją z dnia 11 grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało odwołanie wniesione przez skarżących, a decyzja ta została doręczona M. N. w dniu 27 grudnia 2012 r. Z powyższych okoliczności wynika, że bezczynność będąca przedmiotem niniejszej skargi ustała z momentem gdy Kolegium wydało decyzję rozpatrującą wniesione przez skarżących odwołanie od decyzji Starosty K. z dnia 6 lipca 2012 r., co nastąpiło w dniu 11 grudnia 2012 r. Postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące rozpoznania skargi na bezczynność organu prowadzone jest w oparciu o art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 149 § 1 zdanie pierwsze sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W związku z wydaniem przez Kolegium decyzji z dnia 11 grudnia 2012 r. postępowanie w niniejszej sprawie w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli bowiem w dacie rozpoznania skargi przez Sąd organ wydał już stosowny akt, to wówczas przestaje istnieć sprawa sądowadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy jest potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W takiej sytuacji sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 zdanie pierwsze tej ustawy (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 64). Jednakże wydanie przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, nie powoduje, że postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone w oparciu o art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stało się bezprzedmiotowe w całości. Art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi nie tylko, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie bowiem sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto stosownie do § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Z powyższego wynika, że rozstrzygając skargę na bezczynność sąd może podjąć trzy rozstrzygnięcia – dotyczące zobowiązania organu do dokonania czynności, dotyczące tego czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz dotyczące wymierzenia organowi grzywny. W przypadku bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie, organ winien rozstrzygnąć pozostałe przewidziane w przepisie kwestie - a więc, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz może orzec w przedmiocie o wymierzenie grzywny. Ustawodawca użył w treści przepisu art. 149 ustawy zwrotu "jednocześnie", co mogłoby wskazywać, że orzekanie o rażącym naruszeniu prawa i grzywnie może nastąpić jedynie w razie zobowiązania organu do dokonania czynności. Takie też stanowisko przyjmowane jest w części orzeczeń sądów administracyjnych. Jednak, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wykładnia językowa w tym przypadku pozostaje w sprzeczności z wykładnią celowościową. Wykładnia art. 149, zgodnie z którą, wydanie przez organ pozostający w bezczynności aktu po wniesieniu skargi wyklucza możliwość orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który dopuścił się bezczynności prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego, za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens zmian wprowadzonych wskazanymi wyżej ustawami. Regulacja ta obowiązuje od 2004 r. i była związana z wejściem w tym czasie w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2004, nr 179, poz. 1843 ze zm.). W art. 16 tej ustawy wskazano, że strona, która nie wniosła skargi na przewlekłość postępowania, zgodnie z art. 5 ust. 1, może dochodzić - na podstawie art. 417 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93, ze zm.) - naprawienia szkody wynikłej z przewlekłości, po prawomocnym zakończeniu postępowania co do istoty sprawy. W postępowaniu sądowym nieskorzystanie przez stronę z możliwości złożenia skargi na przewlekłość i domagania się tą drogą przyspieszenia rozpoznania sprawy nie stanowi zatem przeszkody w dochodzeniu, po prawomocnym zakończeniu postępowania, naprawienia szkody spowodowanej przewlekłością. Odmienne jednak zasady obowiązują na gruncie postępowania administracyjnego, gdzie żaden przepis odrębny nie umożliwia stronie dochodzenia odszkodowania za bezczynność organu bez stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem zaniechania organu. Przed wprowadzeniem zmian ustawodawczych w 2010 i 2011 r. uzyskanie w postępowaniu administracyjnym orzeczenia, stanowiącego prejudykat określony w art. 417 1 § 3 kodeksu cywilnego, było możliwe dopiero w razie wniesienia skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, w trybie art. 154 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie § 4 i 5 tego przepisu. Obecnie ustawodawca umożliwił stronie uzyskanie orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa już na etapie orzekania o bezczynności organu. Działanie organu pozostającego w bezczynności, który po wniesieniu skargi wyda dany akt, nie może prowadzić do pozbawienia strony prawa uzyskania wyroku stanowiącego prejudykat w postępowaniu odszkodowawczym. Organ administracji pozostający w długotrwałej bezczynności, po wniesieniu skargi mógłby wydać akt w celu uniknięcia przyszłej odpowiedzialności. Wystąpienie przesłanki tej odpowiedzialności nie może zależeć od woli organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Gd 108/12, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 (dostępnym na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym wykładnia i zastosowanie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). "Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Wprowadzenie tych zmian pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowiek i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian." Dlatego też, zdaniem Sądu, wydanie przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, rozstrzygnięcia merytorycznego, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz od obowiązku rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1953/12 – oba dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że w sprawie wystąpiła bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżących od decyzji Starosty K. z dnia 6 lipca 2012 r. Odwołanie to wpłynęło bowiem do Kolegium w dniu 30 lipca 2012 r. Zgodnie zaś z treścią art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zwrócić należy przy tym uwagę, że termin do załatwienia sprawy przez organ odwoławczy liczy się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011 r., str. 233). A zatem Kolegium powinno rozpoznać wniesione odwołanie do dnia 30 sierpnia 2012 r. Kolegium zaś rozpoznało wniesione odwołanie dopiero w dniu 11 grudnia 2012 r., a decyzja wydana w tym przedmiocie doręczona została stronom dopiero w dniu 27 grudnia 2012 r. Sąd podziela w tym miejscu pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2325/12 (dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym przyjęcie wykładni, że data doręczenia decyzji nie ma znaczenia prawnego dla zasadności skargi, oznacza przerzucenie na stronę skarżącą kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, czego nie można uznać za zgodne z nową regulacją gwarancji szybkości postępowania administracyjnego przyjętą zarówno w kodeksie postępowania administracyjnego i ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd uznał jednocześnie, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi dotyczyć może w szczególności zawartych w Kpa przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Za rażące naruszenie tych przepisów można zatem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Jednakże w przekonaniu Sądu celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sprawa, w której wniesiono odwołanie, dotyczyła rozpoznania wniosku B. P. o określenie w formie decyzji, które nieruchomości stanowią lub stanowiły wspólnotę gruntową oraz o ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Materialnoprawną podstawę orzekania w tym przedmiocie stanowią przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28, poz. 169 z późn. zm.). Sprawy te niewątpliwe należą do spraw szczególnie skomplikowanych i wymagają przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego. Jak wynika zaś z akt sprawy, po wpłynięciu odwołania Kolegium nie pozostawało bierne w sprawie i podejmowało czynności mające na celu rozpoznanie wniesionego odwołania. Z powyższych względów Sąd orzekł w wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 oraz art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.