II SAB/Gd 5/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. Ż. na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego W. Ż. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga W. Ż. na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 14 lipca 2017 r. skarżący złożył w Urzędzie Miasta pismo z dnia 28 czerwca 2017 r., zawierające wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. Ś., oznaczoną w dacie przejęcia jako parcele [..] i [..] i należącą w dacie przejęcia do Z.S., J. L. i M.W., w stosunku do której zostało wydane przez Ministra Gospodarki Komunalnej orzeczenie z dnia 13 listopada 1970 r., znak [..], stwierdzające, że nieruchomość ta przeszła na własność Państwa z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Pismem z dnia 17 lipca 2017 r. Prezydent Miasta zwrócił się do Archiwum Akt Nowych o odszukanie i nadesłanie uwierzytelnionych kopii akt postępowania zakończonego wydaniem przez Ministra Gospodarki Komunalnej orzeczenia z dnia 13 listopada 1970 r., znak [..]. W tym też dniu Prezydent zwrócił się do Sądu Rejonowego o przesłanie odpisu postanowienia Sądu Powiatowego z dnia 30 września 1971 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po J. L. oraz do pełnomocnika skarżącego o sprecyzowanie zgłoszonego w piśmie z dnia 28 czerwca 2017 r. żądania. W dniu 19 lipca 2017 r. organ dokonał kwerendy akt ksiąg wieczystych nr [..], [..] oraz [..] i dołączył do akt sprawy fotokopie znajdujących się tam dokumentów. W dniu 26 lipca 2017 r. do akt sprawy wpłynęło pismo skarżącego wskazujące, że przedmiotem żądania są parcele [..] i [..]. Pismem z dnia 1 sierpnia 2017 r. Prezydent zawiadomił pełnomocnika skarżącego o wszczęciu postępowania we wnioskowanej przez niego sprawie oraz, że planuje ją załatwić w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r. Również w dniu 1 sierpnia 2017 r. Prezydent zwrócił się do Archiwum Państwowego z wnioskiem o przesłanie karty meldunkowej M. K. W. oraz do Referatu Katastru Nieruchomości z prośbą o przekazanie: mapy archiwalnej nieruchomości w skali 1:1000, wyrysu z aktualnej mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, wykazu synchronizacyjnego oraz wypisu z rejestru gruntów dla działek, w granicach których obecnie znajduje się wywłaszczona nieruchomość. W dniu 10 sierpnia 2017 r. Referat Katastru Nieruchomości przekazał do akt sprawy potrzebne dokumenty dotyczące nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr [..] i [..], obręb [..]. W dniu 23 sierpnia 2017 r. Sąd Rejonowy nadesłał do akt sprawy odpis postanowienia z dnia 30 września 1971 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po J.. L. Również w dniu 23 sierpnia 2017 r. Archiwum Państwowe nadesłało do akt sprawy kopię karty meldunkowej S. i M. K. W. W dniu 28 sierpnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego nadesłał do akt sprawy odpis postanowienia z dnia 30 września 1971 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po J. L. Pismem z dnia 24 sierpnia 2017 r. Prezydent zwrócił się do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA z wnioskiem o udzielenie informacji na temat M. W. (aktualnego adresu zamieszkania, ewentualnej daty śmierci i nr aktu zgonu, aktualnych adresów zamieszkania jej zstępnych). W dniu 26 września 2017 r. Archiwum Akt Nowych złożyło do akt sprawy dokumenty dotyczące nieruchomości położonej w G. przy ul. Ś. W dniu 28 września 2017 r. dołączono do akt sprawy kopie archiwalnych dokumentów pozyskanych z Wydziału Architektoniczno - Budowlanego Urzędu. Pismem z dnia 18 października 2017 r. Prezydent zwrócił się do A. z wnioskiem o nadesłanie dokumentów dotyczących zajęcia przez A. przedmiotowej nieruchomości w latach 50 – tych a także jej zabudowy budynkiem mieszkalnym. Pismem również z dnia 18 października 2017 r. Prezydent zwrócił się Urzędu Wojewódzkiego z wnioskiem o nadesłanie zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [..] z dnia 7 września 1951 r. wydanego przez Wydział Budowlany Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej dla B. W dniu 7 listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił się do Prezydenta o udzielenie informacji, na jakim etapie znajduje się załatwienie przedmiotowej sprawy. Na powyższe Prezydent udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 8 listopada 2017 r. W dniu 14 listopada 2017 r. dołączono do akt sprawy odpis KW nr [..]. W dniu 21 listopada 2017 r. do akt sprawy wpłynęło pismo A., w którym wskazano, że w aktach A. dotyczących nieruchomości zarządzanych w przeszłości przez spółkę nie odnaleziono jakiejkolwiek wzmianki o parceli przy ul. Ś. w G. Pismem z dnia 16 listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącego złożył ponaglenie na niezałatwienie przedmiotowej sprawy przez Prezydenta Miasta w terminie, domagając się wyznaczenia Prezydentowi dodatkowego miesięcznego terminu na załatwienie sprawy oraz wyjaśnienia przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania a także stwierdzenia, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 29 listopada 2017 r. Prezydent zwrócił się do Archiwum Urzędu Miasta o dokonanie kwerendy akt archiwalnych i udostępnienie wszelkiej dokumentacji dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2017 r., wydanym na podstawie art. 37 § 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), Wojewoda uznał złożone przez skarżącego ponaglenie za nieuzasadnione. W dniu 7 grudnia 2017 r. dołączono do akt sprawy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 23 lutego 1998 r., nr [..], orzekającą o odmowie przyznania K. K. odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 13 listopada 1970 r. orzekającego o przejściu na własność Państwa z mocy prawa, z dniem 8 marca 1958 r., nieruchomości położonej w G. przy ul. Ś., którego wydanie z naruszeniem prawa stwierdził Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w decyzji z dnia 11 lutego 1994 r., nr [..]. Pismem z dnia 7 grudnia 2017 r. Prezydent zwrócił się do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa o przesłanie uwierzytelnionych kopii akt postępowania prowadzonego przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa pod nr [..] oraz postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast pod nr [..]. W dniu 12 grudnia 2017 r. Wojewoda zwrócił Prezydentowi Miasta akta niniejszej sprawy, które były mu niezbędne do rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego ponaglenia. Pismem z dnia 18 grudnia 2017 r. Prezydent Miasta zawiadomił pełnomocnika skarżącego, że nie było możliwe ukończenie niniejszego postępowania w terminie wskazanym w piśmie z dnia 1 sierpnia 2017 r. i, że przewiduje załatwić niniejszą sprawę w terminie do dnia 31 marca 2018 r. W dniu 22 grudnia 2017 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta, domagając się zobowiązania Prezydenta Miasta do wydania decyzji kończącej postępowanie w terminie 2 miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku. W ocenie skarżącego zebrany w sprawie do tej pory materiał dowodowy pozwala na podjęcie czynności zmierzających do wyceny przedmiotowej nieruchomości, a prowadzenie czynności mających na celu zapewnienie udziału w niniejszym postępowaniu również M. W. bądź jej spadkobiercom jest nieuzasadnione. Każdy bowiem ze współwłaścicieli nieruchomości, niezależnie od pozostałych, ma własne roszczenie o odszkodowanie odpowiadające jego udziałowi we własności nieruchomości. Ponadto, organ nie podjął konkretnych czynności zmierzających do objęcia wakującego spadku. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie przedstawiając stan faktyczny sprawy i stwierdzając, że w świetle akt sprawy nie znajduje uzasadnienia twierdzenie skarżącego o kompletności zgromadzonego materiału dowodowego, wobec czego nie jest na tym etapie postępowania możliwa wiążąca ocena zasadności roszczenia, a tym samym zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego. Poszukiwanie materiału dowodowego nie zostało przez bowiem ukończone. Prezydent wskazał także, że przedmiotowe postępowanie winno być prowadzone z udziałem M. W. bądź jej spadkobierców, których interesu prawnego to postępowanie bezspornie dotyczy i z uwagi na zasadę równego traktowania i zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej. W piśmie procesowym z dnia 22 marca 2018 r. Prezydent Miasta przedstawił nowe okoliczności ustalone w sprawie, wskazując, że: decyzją z dnia 11 lutego 1994 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził, że orzeczenie z dnia 13 listopada 1970 r. zostało wydane z naruszeniem prawa, gdyż nie uwzględniono jako strony H. G., która aktem notarialnym z dnia 21 czerwca 1946 r. kupiła przedmiotową nieruchomość od Z. S., J. L. i M. W., co zostało uwidocznione w księgach wieczystych KW nr [..] i [..] w formie ostrzeżenia, mającego na celu zabezpieczenie roszczeń o przeniesienie własności nieruchomości na rzecz H. G. Organ ustalił również, że pismami z dnia 28 kwietnia 1995 r. i z dnia 25 listopada 1997 r. z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za ww. nieruchomość wystąpiła K. K. – spadkobierczyni H.G. Decyzją z dnia 23 lutego 1998 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił K. K. przyznania odszkodowania, a postanowieniem z dnia 6 kwietnia 1998 r. stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zaś skargę wniesioną na to postanowienie, nie kwestionując legitymacji K. K. do wystąpienia z roszczeniem. W tych okolicznościach niezbędnym jest, w ocenie organu, ustalenie, kto czy skarżący jest uprawniony do występowania z przedmiotowym roszczeniem, w związku z ujawnioną okolicznością, że prawo własności nieruchomości nie przysługiwało Z.S., J. L. i M. W., lecz H. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga W. Ż. spełnia wymogi formalne, warunkujące możliwość jej merytorycznego rozpatrzenia. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy zaś bezczynności Prezydenta Miasta w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. Ś., oznaczoną w dacie przejęcia jako parcele [..] i [..], w stosunku do której zostało wydane przez Ministra Gospodarki Komunalnej orzeczenie z dnia 13 listopada 1970 r., znak [..], stwierdzające, że nieruchomość ta przeszła na własność Państwa z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Skarga poprzedzona została ponagleniem, skierowanym do właściwego organu wyższego stopnia (Wojewody), zawartym w piśmie z dnia 16 listopada 2017 r. Tym samym skarga spełnia warunek określony w art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania dopuszczalne jest po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Stanowi on, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Wniesione przez skarżącego ponaglenie zostało przez Wojewodę rozpatrzone w postanowieniu z dnia 4 grudnia 2017 r., mocą którego uznano ponaglenie za nieuzasadnione. Merytorycznie rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd wziął pod uwagę, że zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 Kpa, organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1); sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z treścią art. 35 Kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1); niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2); załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3); przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4); do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W rozumieniu art. 104 § 1 Kpa "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że Prezydent Miasta pozostaje bezczynny w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 28 czerwca 2017 r., które wpłynęło do organu w dniu 14 lipca 2017 r., o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. Ś., oznaczoną w dacie przejęcia jako parcele [..] i [..], w stosunku do której zostało wydane przez Ministra Gospodarki Komunalnej orzeczenie z dnia 13 listopada 1970 r., znak [..], stwierdzające, że nieruchomość ta przeszła na własność Państwa z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Niesporne bowiem jest, że, choć sprawa ta należy do spraw szczególnie skomplikowanych, Prezydent nie załatwił jej do dnia 14 września 2017 r., ani do dnia następnego wskazanego terminu – 31 marca 2018 r. Sąd podziela zaś reprezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 306/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w punkcie 1 wyroku, zobowiązał Prezydenta Miasta do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Prezydent nie wskazał bowiem na konieczność dalszego postępowania dowodowego, zatem jest to okres wystarczający na dokonanie oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w punkcie 2 wyroku. Wniosek skarżącego o ustalenie i wypłatę odszkodowania wpłynął do organu w dniu 14 lipca 2017 r. Sprawa ta niewątpliwie należy do spraw szczególnie skomplikowanych. Zaraz po złożeniu wniosku Prezydent przystąpił do zbierania materiału dowodowego w sprawie. W tym celu Prezydent wystąpił do: Archiwum Akt nowych, Sądu Rejonowego, Archiwum Państwowego, Referatu Katastru Nieruchomości, Urzędu Wojewódzkiego, Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA, Wydziału Architektoniczno – Budowlanego, A., Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa. Do dnia złożenia skargi organ nie uzyskał odpowiedzi od Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA, Urzędu Wojewódzkiego i Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa. Organ przeprowadził również kwerendę akt ksiąg wieczystych. W toku całego postępowania Prezydent realizował obowiązek wynikający z art. 36 Kpa, zawiadamiając strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczając termin do jego zakończenia. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaś zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2095/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do przypadków rażącej bezczynności zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, nie mający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w liczbie spraw do załatwienia przez organ, ani w liczbie wniosków procesowych składanych przez strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 9/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2596/15 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymienia się również oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2341/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w punkcie 3 wyroku Sąd orzekł o zwrocie kosztów niniejszego postępowania. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.