II SAB/Gd 50/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. B. na bezczynność Burmistrza w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. L. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Burmistrza zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z podanym zakresem. Wniosła o zobowiązanie Burmistrza do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, o zobowiązanie Burmistrza do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Uzasadniając skargę przytoczyła następujące okoliczności. Dnia 14 maja 2013 r. złożyła podanie zawierające wniosek o udostępnienie uwierzytelnionej kopii powykonawczego projektu inwestycji drogowej na odcinku ul. K. i G. w K. oraz uwierzytelnionej kopii powykonawczego projektu energetycznego. Do dnia złożenia skargi organ administracji nie udostępnił żądanej informacji ani nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jedynie pismem z dnia 15 maja 2013 r. Burmistrz poinformował L. B., że żądanej informacji nie otrzyma, ponieważ dokumentacja ta jest udostępniana jedynie służbom dozoru budowlanego oraz autorowi dokumentacji, który ją opracował. Ponowny wniosek w tej sprawie złożyła skarżąca w dniu 13 stycznia 2014 r. i w odpowiedzi z dnia 12 lutego 2014 r. Burmistrz poinformował wnioskodawczynię, że żądanej informacji publicznej nie otrzyma. W skardze uzasadnia się również brak konieczności poprzedzenia skargi na bezczynność w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie tej tezy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie z uwagi na naruszenia art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ewentualnie o jej oddalenie stwierdzając, że organ odpowiedział w części na wniosek skarżącej z dnia 14 maja 2013 r. i z dnia 13 stycznia 2014 r. odpowiednio pismami z dnia 15 maja 2013 r. oraz z dnia 12 lutego 2014 r., udzielając informacji na pytania w zakresie zamontowania skrzynek energetycznych oraz oświetleniowych lampy ulicznych, jak również udostępnił kopię pisma, w którym wnioskodawczyni wyraziła zgodę na doprowadzenie przyłącza energetycznego do jej posesji. Organ wskazał przede wszystkim, że w trakcie realizacji zadania gminnego pn.: "Budowa dróg gminnych w K.: G., K., C., A., D., W., N. oraz R." L. B. zamieszkała przy ul. G. aktywnie uczestniczyła na każdym etapie przedsięwzięcia, z czego powstała obszerna korespondencja, odbywająca się zgodnie z ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Tak też uczyniono w przypadku kolejnego pisma z dnia 14 maja 2013 r. Skarżąca nigdy nie składała wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. Gdyby w takim trybie złożyła wniosek, uzyskałaby interesujące ją informacje z ograniczeniami wynikającymi z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kolejne pismo z dnia 13 stycznia 2014 r. ponownie zwracające się o wydanie kopii uwierzytelnionego projektu powykonawczego inwestycji drogowej oraz sieci energetycznej w obrębie jej posesji zawierało jeszcze dodatkowo inne zapytania, m. in. o nazwę, typ i cenę zakupu lampy ulicznej oraz na jakiej podstawie zamontowano skrzynki energetyczne na posesji skarżącej. Forma i treść wskazywała na standardową, jedną z licznych, wymianę korespondencji między skarżącą a Burmistrzem. Odmowa udzielenia niektórych danych oraz wykonania czynności wynikała z przepisów ustawy k.p.a. Trudno było sporządzać odrębne decyzje w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, gdy L. B. nie składała wniosku w tym trybie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) stanowi, że sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (3 § 2 pkt 1) i podejmowaniu innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (3 § 2 pkt 4). Bezczynność organu na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Stanowisko organu o odmowie udostępnienia informacji publicznej z mocy art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przybiera natomiast procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego żądania organu odrzucenia niniejszej skargi z uwagi na brak uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa sąd stwierdza, że nie jest ono zasadne. W sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie występuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia określony w art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej i może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, teza 1, LEX nr 236545). W orzecznictwie wyjaśniono, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, regulująca tryb postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, w wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jego przepisy stosuje się jedynie w przypadku wydania decyzji. Ustawa nie zawiera przepisów, które dotyczyłyby bezczynności, w tym wymogu wyczerpania trybu polegającego na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia na bezczynność organu. Oznacza to, że z przepisów prawa nie wynika obowiązek dokonania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wprawdzie art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowego od wyczerpania środków zaskarżenia, ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to przepisów szczególnych, czy też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej jak i w zakresie aktów i czynności Kodeks postępowania administracyjnego. Z wykładni językowej art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika natomiast, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności organu w zakresie ich wydania (tak w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. I OSK 262/08 https://cbois.nsa. gov.pl/doc/5834D6D0F7). Jak wynika z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej realizacja "prawa dostępu do informacji" publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2, po drugie adresatem żądania być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3). Przechodząc na grunt niniejszej skargi na bezczynność zgodzić się trzeba jednak z organem, że tak jak wskazany w skardze wniosek z dnia 14 maja 2013 r., tak i wcześniejsza, prawie trzyletnia korespondencja między L. B. a Burmistrzem, nie odbywała się w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Korespondencja ta dotyczyła kwestii związanych z realizowaną gminną inwestycją drogową, na odcinku obejmującym ulicę G. Sprawa pozwolenia na realizację inwestycji drogowej, w której Gmina Miasta K. była wnioskodawcą, zakończona ostateczną decyzją Starosty nr [[...]] z dnia 4 października 2011 r., w którym to postępowaniu L. B. nie uczestniczyła jako strona, była przedmiotem zarówno skarg skarżącej na działanie organu administracji publicznej – Burmistrza, jak i jej żądań dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 4 października 2011 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody z dnia 16 listopada 2011 r., nr [[...]]. W rezultacie rozpatrywanego wniosku L. B. o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji zapadła w dniu 2 stycznia 2014 r. decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 2 stycznia 2014 r., nr [[...]] (w pierwszej instancji), odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 4 października 2011 r. oraz decyzji Wojewody z dnia 16 listopada 2011 r. Taki obraz jawi się z akt administracyjnych przesłanych przez organ wraz z niniejszą skargą, zapoczątkowanych pismem L. B. z dnia 12 sierpnia 2011 r., skierowanym do Burmistrza, w którym skarżąca przedstawiając się jako spadkobierczyni zmarłych właścicieli działek nr [[...]] i [[...]] żąda informowania jej o wszelkich sprawach związanych z tymi działkami, w związku z przebudową ulicy G. na granicy z jej posesją. W aktach administracyjnych znajdują się między innymi: pismo skarżącej z dnia 18 maja 2012 r. zwracające się o kopię pisma z dnia 26 marca 2012 r.; pismo z dnia 11 czerwca 2012 r. o zabezpieczenie skarpy przy posesji ul. G.; pismo z dnia 15 czerwca 2012 r. o wskazanie podstawy prawnej, dlaczego skarżąca nie została przez inwestora uznana za stronę w postępowaniu wywłaszczeniowym w związku z realizacją inwestycji drogowej, wszystkie skierowane do Burmistrza (k. 17, 19, 21 akt administracyjnych). Na wszystkie pisma składane przez skarżącą, co wynika z przesłanych akt, udzielana była odpowiedź, wyjaśniane były żądane kwestie bądź przesyłane dokumenty, przy czym żadne z tych pism nie dotyczyło wprost żądania udostępnienia informacji publicznej. Dotyczy to również pisma z dnia 14 maja 2013 r., będącego podstawą wniesionej skargi na bezczynność, w którym L. B. zwróciła się do Burmistrza "o wydanie kopii uwierzytelnionego powykonawczego projektu inwestycji drogowej na odcinku ul. K. i G." przy jej posesji oraz "kopie uwierzytelnionego powykonawczego projektu energetycznego na tym samym odcinku", nadto żądanie podania adresu projektanta projektu energetycznego oraz kopii pisma, w którym wnioskująca wyraziła zgodę na doprowadzenie przyłącza energetycznego do jej posesji nie został złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co do tego, by żądanie dotyczyło udostępnienia informacji publicznej nie wskazuje treść przedmiotowego pisma, pozostającego kontynuacją dotychczasowej korespondencji między L. B. a Burmistrzem. Nie zmienia obrazu sprawy okoliczność, że pismem z dnia 13 stycznia 2014 r. L. B. ponownie zwróciła się do Burmistrza Miasta K. o wydanie kopii uwierzytelnionego powykonawczego projektu inwestycji drogowej oraz sieci energetycznej na odcinku jej posesji oraz o wyjaśnienie, na jakiej podstawie zostały zamontowane skrzynki energetyczne na jej posesji wraz z podaniem nazwy, typu oraz ceny zakupu jednej nowej oświetleniowej lampy ulicznej zamontowanej przy inwestycjach drogowych. Niemniej pismem z dnia 12 lutego 2014 r. Burmistrz Miasta K. poinformował skarżącą, że w sprawie wydania kopii dokumentacji projektowej przedmiotowej inwestycji odpowiedzi udzielił przy piśmie z dnia 15 maja 2013 r. W odpowiedzi tej znalazły się również obszerne wyjaśnienia odnośnie kwestii montowania skrzynek elektrycznych, z których wynikało, że opracowana została dokumentacja projektowa branży elektrycznej na podstawie warunków technicznych wydanych przez A., następnie zatwierdzona przez Starostę w decyzji z dnia 4 października 2011 r., nr [[...]]. Organ wyjaśnił również szczegółowo kwestie dotyczące nazwy, typu i ceny zakupu lamp ulicznych oświetleniowych. Przywołane w skardze pisma, mające według skarżącej świadczyć o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 14 maja 2013 r., nie miały charakteru wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Takiej woli skarżąca nie ujawniła w sposób, który jednoznacznie pozwoliłby Burmistrzowi na zastosowanie trybu określonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej co do udzielenia informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium przewidziano tryb wnioskowy. Forma wniosku jest dowolna: może być zarówno pisemna jak i ustna, a także elektroniczna. Na organie władzy publicznej lub innym podmiocie spoczywa wówczas obowiązek rozpatrzenia takiego wniosku na podstawie ustawowych przesłanek regulujących dostęp do informacji publicznej i w terminie wskazanym w ustawie. Pisemny wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosku nie trzeba uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 tej ustawy zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej – art. 3 ust. 1 pkt 1). Niemniej minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko bowiem wówczas organ, do którego skierowano wniosek ma obowiązek jego rozpatrzenia w trybie i na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, że do organu administracji, a jednocześnie do burmistrza miasta będącego inwestorem spornej inwestycji drogowej, wpływają liczne pisma skarżącej zawierające rozmaite żądania i wnioski, wynikające z faktu jej pominięcia jako strony postępowania w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę (które też wywołało skutki w postaci wywłaszczenia). Jednakże brak wyraźnego i jednoznacznego sformułowania żądania udostępnienia informacji publicznej w piśmie z dnia 14 maja 2013 r. powoduje, że tryb tej ustawy nie został uruchomiony, a dalej idąc zastosowany. Tym samym nie można Burmistrzowi przypisać bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, skoro wniosek w tym trybie nie został przez skarżącą złożony. Wyjaśnić należy, że skarżąca w każdej chwili może złożyć stosowny wniosek do Burmistrza, wyraźnie artykułując przedmiot żądania jako udostępnienie informacji publicznej. Tak sformułowany wniosek może następnie otworzyć dalszą kontrolę sądowoadministracyjną, pod kątem stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie natomiast dopiero w skardze strona twierdzi, że żądanie z dnia 14 maja 2013 r. dotyczyło udostępnienia informacji publicznej. To zaś oznacza, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności w udostępnieniu przedmiotowej informacji. Niejako na marginesie należy też zauważyć, że skarżącej, co sama przyznała na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r., na jej ustny wniosek udostępniono w siedzibie organu projekty powykonawcze, których dotyczyło pismo z dnia 14 maja 2013 r. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.