II SAB/Gd 50/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. w G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku w sprawie wykonania określonych robót budowlanych postanawia: na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zawiesić postępowanie w sprawie. Wspólnota Mieszkaniowa [...] (dalej jako: "Wspólnota", "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (dalej jako: organ nadzoru budowlanego, Inspektorat) w sprawie wykonania określonych robót budowlanych. Z akt sprawy wynika, że w dniu 12 października 2023 r. Wspólnota złożyła do Inspektoratu pismo zawiadamiające o popełnieniu przez najemcę gminnego lokalu użytkowego samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu mechanicznej centrali wentylacyjno - klimatyzacyjnej wraz z montażem urządzeń zlokalizowanych w boksie piwnicznym w budynku przy ul. P. [...] w G. Organ nadzoru budowlanego, po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, w piśmie z dnia 29 października 2024 r. poinformował Wspólnotę, że całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wskazuje na naruszenie przepisu art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), a zatem brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB"), po rozpoznaniu ponaglenia, w piśmie z dnia 6 listopada 2024 r. wskazał, że z akt sprawy wynika, że w przedmiotowej sprawie Inspektorat przeprowadził postępowanie wyjaśniające, jednak nie wszczął postępowania administracyjnego. Przywołując treść przepisu art. 53a Prawa budowlanego, zgodnie z którym postępowanie uregulowane w rozdziale 5a ustawy, tj. w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy wszczyna się z urzędu WINB wyjaśnił, że sam sygnał o potencjalnym naruszeniu prawa budowlanego nie powoduje wszczęcia postępowania i rozpoczęcia biegu terminów załatwienia sprawy określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: "k.p.a."). Niemniej jednak okoliczność działania organu z urzędu nie zwalnia go z obowiązku weryfikacji zgłoszonego sygnału i dopiero na tej podstawie organ powinien dokonać oceny co do zasadności wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania. Również w doktrynie przyjmuje się, że jeżeli przepisy prawa materialnego dają wyłącznie podstawę do podjęcia postępowania z urzędu, a w zakresie tym nie powstaje związek z prawem (obowiązkiem) jednostki, to nie może ona skutecznie domagać się wszczęcia postępowania. Ma bowiem wyłącznie interes faktyczny, co daje jej podstawę do złożenia skargi powszechnej w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. W konsekwencji WINB poinformował Wspólnotę, że z uwagi na brak wszczęcia postępowania pismo z dnia 26 października 2023 r. uznał za skargę na bezczynność organu powiatowego. Następnie WINB wyjaśnił, że w przypadku skarg w sprawach indywidualnych – zestawiając treść art. 233 k.p.a. z przepisami art. 53a ust. 1 i art. 72 a Prawa budowlanego, zgodnie z którymi organy nadzoru budowlanego wszczynają postępowanie administracyjne w urzędu – trzeba mieć na uwadze, ze wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania z urzędu nie jest obwarowane żadnymi terminami ustawowymi. W sytuacji, kiedy przepisy prawa nie określają terminu na wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, to wnoszącemu skargę w sprawie indywidualnej nie przysługuje ponaglenie. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność ponaglenia. Niezależnie od powyższego WINB wskazał, że w zgłoszonej sprawie organ powiatowy wprawdzie podjął czynności wyjaśniające i udzielił skarżącej odpowiedzi, niemniej jednak udzielenie odpowiedzi nastąpiło po upływie 9 miesięcy od przeprowadzenia czynności kontrolnych po otrzymaniu przedmiotowej skargi. W związku z powyższym WINB uznał skargę za zasadną w zakresie terminów załatwiania spraw określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego i zobowiązał organ powiatowy do przestrzegania terminów określonych w art. 35 i 36 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca, wniosła m. in. o stwierdzenie, że organ nadzoru budowlanego dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Wspólnoty o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu mechanicznej centrali wentylacyjno-klimatyzacyjnej. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nie podziela stanowiska WINB odnośnie niedopuszczalności ponaglenia. W jej ocenie, oceniając czy w sprawie faktycznie doszło do bezczynności, trzeba rozpocząć od stwierdzenia, że art. 53a Prawa budowlanego istotnie zakłada, że postępowania wymienione w rozdziale 5b będą wszczynane z urzędu; w tym postępowanie dotyczące budowy lub robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wspólnota zauważyła jednak, że na tle powyższego zagadnienia zarysowały się w orzecznictwie sądów administracyjnych dwa różne stanowiska. Pierwsze z nich, z którym utożsamia się WINB, zakłada że postępowania jako wszczynane z urzędu, miało na celu wyeliminowanie możliwości formalnego zawiadomienia organu nadzoru przez stronę w sposób, który wiązałby ten organ, przynajmniej w zakresie konieczności udzielenie stronie formalnej odpowiedzi, choćby w postaci odmowy wszczęcia postępowania. Drugi pogląd prowadzi natomiast do konstatacji, że formalne podanie strony mającej interes prawny nie może prowadzić wyłącznie do bycia dla organu materiałem informacyjnym. W razie gdy dany podmiot żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można go tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. Wniosek strony o wszczęcie postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, powinien prowadzić do jego wszczęcia - jeżeli zaistnieją przesłanki podmiotowe i przedmiotowe. Dopiero gdy okaże się, że z wnioskiem występuje osoba nie mająca interesu prawnego, bądź gdy ustalono, że naruszeń uzasadniających postępowanie nie było, to należy odpowiednio stosować art. 61a § 1 k.p.a. Zasada oficjalności postępowania wyrażona w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego nie jest samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego musi zostać przez organ nadzoru umotywowana brakiem podstaw faktycznych i prawnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie w zakresie zarzutu bezczynności dotyczącej wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu mechanicznej centrali wentylacyjno – klimatyzacyjnej budynku mieszkalnym, a także o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu, przywołując dotychczasowy przebieg postępowania, organ wyjaśnił, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Sama informacja o potencjalnym naruszeniu prawa budowlanego nie powoduje, w ocenie organu, wszczęcia postępowania i rozpoczęcia biegu terminów załatwienia sprawy, określonych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił także, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że w sytuacji, gdy jedyną formą zainicjowania danego rodzaju postępowania jest jego wszczęcie z urzędu, to żądanie jego wszczęcia przez określony podmiot należy potraktować w kategoriach sygnału, wymagającego weryfikacji przez właściwy organ co do zasadności przesłanek obligujących do prowadzenia tego postępowania. Nie jest wówczas dopuszczalne wszczęcie postępowania na wniosek ("na żądanie strony"). O braku podstaw do prowadzenia postępowania organ informuje podmiot sygnalizujący w piśmie o charakterze informacyjnym. Brak jest wówczas podstaw do wydawania postanowienia na podstawie art. 61a §1 k.p.a., gdyż przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy postępowanie jest wszczynane na "żądanie strony". Na taki sposób rozumienia powyższego przepisu wskazuje wyraźnie odesłanie w art. 61a § 1 in principio do art. 61 § 1 k.p.a. Jeśli więc organ może wszcząć postępowanie wyłącznie z urzędu, to brak jest podstaw do żądania od organu, by wydawał on postanowienie o odmowie jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., bowiem przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte na wniosek rozumiany jako "żądanie strony" w zakresie wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935) - dalej jako: "P.p.s.a."), sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W niniejszej sprawie zachodzi podstawa do zawieszenia wskazana w powyższym przepisie. Składowi orzekającemu wiadomym jest z urzędu, że Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskiem z 24 lutego 2025 r., zarejestrowanym pod sygn. II OPS 2/25, wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wyjaśnienie zagadnienia prawnego: "Czy z uwagi na dyspozycję art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.) możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie nadzoru budowlanego na wniosek podmiotu, który żąda od organu podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny." W przypadku negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, Prezes NSA wniósł o wyjaśnienie: "Czy organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też wystarczającym jest poinformowanie pismem wnioskodawcy o podjętych działaniach." W niniejszej sprawie kluczową kwestią dla jej rozstrzygnięcia pozostaje zagadnienie związane z możliwością wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie nadzoru budowlanego na wniosek podmiotu, który żąda od organu podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny niniejszym postępowaniu. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.