II SAB/Gd 51/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Redakcji A. na bezczynność Wójta Gminy w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej Redakcji A. z dnia 11 marca 2014 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z wydanym w sprawie wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 26 lutego 2014 r. H. P. jako przedstawiciel Redakcji Biuletynu "A" z siedzibą w G. za pośrednictwem poczty elektronicznej wystąpił do Wójta Gminy w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2001 r. nr 112 poz. 1198 ze zm.) z wnioskiem o umożliwienie mu zapoznania się z operatem szacunkowym działki [...] w R. przeznaczonej do sprzedaży. Pismem z dnia 7 marca 2014 r. Wójt Gminy poinformował H. P. o wyznaczeniu terminu zapoznania się z operatem. W wyznaczonym dniu, tj. w dniu 11 marca 2014 r., w siedzibie Urzędu Gminy, w Referacie Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami, umożliwiono H. P. zapoznanie się z operatem szacunkowym. W trakcie zapoznawania się z treścią operatu szacunkowego H. P. zgłosił ustnie wniosek o wykonanie kopii operatu za pomocą aparatu fotograficznego. Pracownik Urzędu Gminy wyznaczony do udziału w czynności odmówił wnioskodawcy prawa do kopiowania wskazanego dokumentu. H. P. działając w imieniu Redakcji Biuletynu "A" wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy w zakresie udostępnienia informacji publicznej polegającą na odmowie skopiowania żądanego przez skarżącego dokumentu. Według skarżącego uniemożliwienie skopiowania operatu stanowi naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że skarżącemu udostępniono operat zgodnie z wnioskiem. Skarżący we wniosku nie domagał się umożliwienia mu skopiowania dokumentu. Nadto, Wójt podkreślił, że odmowa skopiowania operatu uzasadniona była jego treścią, w której znalazł się zapis: "Klauzule i zastrzeżenia: 1. operat nie może być wykorzystywany do żadnego innego celu niż określony w operacie. 2. operat szacunkowy nie może być publikowany w całości lub części w jakimkolwiek dokumencie bez zgody autora i bez uzgodnienia z nim formy i treści takiej publikacji". Organ wskazał, że skarżący wnosząc skargę, jak i poprzedzający ją wniosek do Wójta Gminy o udostępnienie informacji publicznej, nie działał w imieniu własnym, lecz jako Biuletynu "A" z siedzibą w G. Tym samym, zobowiązany był do wykazania się umocowaniem do działania w imieniu tego wydawnictwa. Skoro tego nie uczynił, zachodzi domniemanie, że skarga została wniesiona przez osobę nieuprawnioną. Wójt Gminy wyjaśnił, że operat stanowi materiały urzędowe i jednocześnie informację publiczną, dlatego też umożliwił skarżącemu zapoznanie się z jego treścią. Mając jednak na uwadze przywołane powyżej zapisy operatu mające umocowanie z art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm.) odmówiono skarżącemu prawa do sporządzania fotokopii tego operatu. Według organu bowiem z przepisu tego wynika, że jedynie osoba, której interesu prawnego dotyczy treść operatu szacunkowego jest uprawniona do przeglądania operatu, sporządzanie z niego notatek i odpisów oraz do żądania uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów. Skarżący nie jest osobą, której interesu prawnego dotyczy treść przedmiotowego operatu szacunkowego. Nie wykazał bowiem interesu prawnego w tym zakresie. Podkreślono również, że skarżący w przeszłości dokonywał kopiowania udostępnionych mu przez Gminę K. operatów szacunkowych, które bez zgody autorów w sposób nieuprawniony następnie publikował w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. W myśli przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Przez bezczynność należy rozumieć sytuację, w której dany podmiot, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwana dalej ustawą, polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Przedmiotową skargą Redakcja "A" reprezentowana zgodnie z przepisem art. 25 ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5, poz.24 ze zm.) przez redaktora naczelnego H. P., co potwierdza treść wypisu z rejestru dzienników i czasopism prowadzonego przez Sąd Okręgowy w G. (vide: k. 24 akt), zwalcza bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej polegającą na uniemożliwieniu skarżącemu wykonania fotokopii operatu szacunkowego dotyczącego działki [...] położonej w R. stanowiącej własność Gminy K. przeznaczonej do sprzedaży, przedłożonego mu do wglądu w siedzibie Urzędu Gminy. W ocenie Sądu skarga na bezczynność wniesiona w przedmiotowej sprawie jest zasadna. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej określonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy podmiotami zobowiązanymi do udzielania informacji publicznej są podmioty władzy publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, w których posiadaniu znajdują się informacje o charakterze publicznym. W przedmiotowej sprawie organem zobowiązanym do udzielenia informacji był Wójt Gminy jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, w której gminnym zasobie nieruchomości znajduje się działka nr [...] położona w R. ujęta w operacie szacunkowy, o udostępnienie którego ubiega się skarżący. Bezsporną w sprawie była również kwestia, że operat szacunkowy stanowi materiał o charakterze publicznym podlegający wykorzystaniu przez organy władzy publicznej przy wykonywaniu powierzonych im zadań publicznych i jako taki stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Prawo do uzyskania informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, i co istotne prokonstytucyjna wykładnia art. 3 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że dostęp ten nie jest ograniczony wyłącznie do dokumentów urzędowych. Wobec tego dostęp do materiałów urzędowych, czyli dokumentów którymi posługują się organy władzy publicznej przy wykonywaniu swoich zadań ustawowych, w tym do operatów szacunkowych wykorzystywanych przy gospodarowaniu mieniem publicznym, nie jest wyłączony z zakresu informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. W świetle tych przepisów informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Skoro operat szacunkowy sporządzony został w związku z planowaną sprzedażą gminnej działki nr [...] położonej w R. to nie ulega wątpliwości, że operat ten zawiera dane o majątku publicznym. Dotyczy bowiem bezpośrednio gospodarowania przez jednostkę samorządu terytorialnego powierzonym jej mieniem publicznym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje zgodność co do tego, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio redagowane i wytworzone przez organ administracji publicznej, ale taki charakter mają również dokumenty, które organ wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Podstawowe znaczenie ma w tym wypadku fakt, iż dokumenty te służą realizacji zadań publicznych przez określone organy i zostały wytworzone na zlecenie tych organów. Nie chodzi bowiem o rozporządzenie prawami autorskimi, lecz o dostęp do treści dokumentu stworzonego na zlecenie organu administracji publicznej w celu realizacji zadań publicznych (vide: wyroki NSA z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 667/11; z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 517/06; z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1774/10; z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 315/08; wyroki dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lutego 2006 r., II SA/Gd 897/05, wskazano, że operaty szacunkowe konieczne do wykonywania zadań publicznych przez organy władzy publicznej powołane do gospodarowania mieniem publicznym należy zaliczyć do materiałów urzędowych w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r.o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tj.: Dz.U z 2006 r., Nr 90, poz.631 ze zm.), które nie stanowią przedmiotu ochrony prawa autorskiego (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co prawda Wójt Gminy umożliwił skarżącemu zapoznanie się z treścią operatu szacunkowego w siedzibie Urzędu Gminy, ale w sposób nieprawidłowy odmówił mu prawa do dokonania fotokopii tego dokumentu. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy, jej udostępnianie powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do jej udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w ten sposób i w formie określonej we wniosku. Należy podkreślić, że powyższa regulacja wiąże się z określonymi w art. 12 ust. 2 ustawy obowiązkami w zakresie udostępniania informacji. W myśl wskazanego przepisu podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. Zatem w świetle powyższej regulacji udostępnianie informacji publicznej polega nie tylko na umożliwieniu zapoznania się z nią, ale również na możliwości uzyskania jej w utrwalonej formie. W przedmiotowej sprawie na przeszkodzie wykonaniu przez skarżącego fotokopii operatu nie stał brak pisemnego wniosku. Skarżący zainicjował postępowanie w zakresie udostępnienia operatu szacunkowego wnioskiem pisemnym z dnia 26 lutego 2014 r., a w dniu 11 marca 2014 r. zapoznając się z operatem szacunkowych w siedzibie Urzędu Gminy ustnie zwrócił się o zgodę na sfotografowanie tego dokumentu własnym sprzętem. Art. 10 ust. 2 ustawy stanowi, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. W okolicznościach niniejszej sprawy organ mógł udostępnić skarżącemu informację publiczną w żądanej formie w postaci fotokopii niezwłocznie, bezpośrednio po złożeniu wniosku w tym przedmiocie w trakcie przeglądania operatu. Wniosek taki mógł zatem być złożony w formie ustnej. Organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że na przeszkodzie udostępnieniu skarżącemu kopii wycen rzeczoznawcy majątkowego stoi przepis art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U.2014 r., poz. 518), który stanowi, że organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Powołany przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, określający odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W przytoczonym przepisie ustawodawca określił tryb dostępu do operatów szacunkowych w toku postępowania dla określonej kategorii osób, których interesu prawnego dotyczy treść operatu poprzez ich przeglądanie, sporządzanie z nich notatek i odpisów, a także uzyskiwanie uwierzytelnionych odpisów. Nie oznacza to jednak, że inne osoby (nielegitymujące się interesem prawnym) nie mogą ubiegać się o dostęp do operatów szacunkowych sporządzonych na zlecenie organów w celu realizacji powierzonych im prawem zadań, w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro wnioskowany operat szacunkowy dotyczący działki nr [...] w R. został sporządzony na potrzeby jej zbycia przez Gminę, to co do zasady stanowi on informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał zarzut bezczynności organu w niniejszej sprawie za uzasadniony. Skoro bowiem organ dysponuje żądanym operatem szacunkowym, a operat ten stanowi informację publiczną, to powinien załatwić wniosek skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej. Skarżącemu nie udzielono bowiem żądanej informacji we wnioskowany sposób, ani też nie odmówiono jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Mając zatem na względzie treść powyższego przepisu Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność Wójta Gminy, zakreślił organowi termin 14-dniowy do rozpoznania wniosku, liczony od daty zwrotu akt wraz z wydanym w sprawie wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt, iż organ w ustawowym 14-dniowym terminie, wprawdzie w wadliwej formie, ale odpowiedział na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił, że brak udostępnienia informacji publicznej nie wnikał z zaniechania podjęcia czynności przez organ, lecz niewłaściwej interpretacji przepisów prawa.