II SAB/Gd 53/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Górska Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi E. G. na bezczynność A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. E. G. w dniu 17 kwietnia 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność A. ( dalej jako Spółka) w sprawie udostępnienia informacji publicznej, domagając się zobowiązania Spółki do pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 23 stycznia 2019 r. w terminie 14 dni od doręczenia odpisu wyroku oraz zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), dalej jako u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie przez podmiot zobowiązany w terminie informacji publicznej. Jak wskazał skarżący, w piśmie z dnia 23 stycznia 2019 r. (data wpływu do organu 25 stycznia 2019 r.) zwrócił się do Spółki o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. decyzji (wraz z załącznikami) wydanych na podstawie art. 35 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1958 nr 17 poz. 70) stanowiących podstawę prawną do przeprowadzenia linii elektroenergetycznych o napięciu 110 kV, stanowiących obecnie własność A., na terenie województwa: [...]-[...]; 2. decyzji (wraz z załącznikami) wydanych na podstawie art. 35 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowiących podstawę prawną do przeprowadzenia linii elektroenergetycznych o napięciu 400 kV, stanowiących obecnie własność A., na terenach województw: [...]-[...]. W odpowiedzi na wniosek Spółka w dniu 31 stycznia 2019 r. wydała decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdyż w jej ocenie żądane informacje stanowią informację przetworzoną. Z rozstrzygnięciem tym nie zgadza się skarżący, który w uzasadnieniu skargi podjął polemikę ze stanowiskiem Spółki stwierdzając, że odmowa udostępnienia informacji była nieuzasadniona. W odpowiedzi na skargę A. wniosła o jej oddalenie wskazując, że adresat wniosku nie był zobligowany do udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu strona stwierdziła, że nie została spełniona przesłanka przedmiotowa, albowiem A. nie dysponuje majątkiem publicznym, ani nie jest spółką prawa handlowego, w której Skarb Państwa posiada pozycję dominującą. Ponadto nie została spełniona przesłanka przedmiotowa, gdyż wnioskowana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, a jej uzyskanie ma na celu realizację ewentualnego partykularnego interesu strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W niniejszej sprawie skarżący zwalcza bezczynność Spółki A. w udostępnieniu informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 23 stycznia 2019 r. dotyczącej decyzji administracyjnych stanowiących podstawę prawną przeprowadzenia linii elektroenergetycznych o napięciu 110 kV i 400 kV na terenach wskazanych województw. Na wstępie rozważań należy wskazać, że dostęp do informacji publicznej został zagwarantowany obywatelom w art. 61 Konstytucji RP, a wszelkie ograniczenia w realizacji tego prawa mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Podstawowym aktem regulującym kwestie związane z udostępnianiem informacji publicznej oraz realizacją prawa dostępu do informacji publicznych jest ustawa z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), dalej jako u.d.i.p. Ustawa ta ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Co do zasady skarga na bezczynność służy ochronie praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy czym sąd ocenia zasadność skargi na bezczynność na dzień jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Oceniając, czy A. pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 23 stycznia 2019 r. i w kontekście stanowiska Spółki zawartego w odpowiedzi na skargę, sąd wojewódzki w pierwszej kolejności zważył, że każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlegać winien ocenie z punktu widzenia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych. Udostępnienie informacji objętej wnioskiem może bowiem nastąpić jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz gdy stwierdzone zostanie, że żądana informacja stanowi informację o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, nie budzi wątpliwości sądu, że adresat przedmiotowego wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesądzona jest kwestia, że przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest A., wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. i jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (zob. m.in.: wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r., IV SAB/Po 87/12, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 148/14, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 229/13, wszystkie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie sądu żądana informacja, tj. decyzje stanowiące podstawę lokalizacji wskazanych linii elektroenergetycznych, ma charakter informacji publicznej, bowiem dotyczy aktów wydawanych przez organy administracji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.). Także w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że decyzje administracyjne, w tym decyzje stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów, ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej. Dokumenty związane z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1482/13, LEX nr 1612035, i przywołane tam orzecznictwo). Żądane przez skarżącego dokumenty, jako stanowiące treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, należą więc do informacji o danych publicznych i stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji stwierdzić należy, wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, że adresat wniosku z dnia 23 stycznia 2019 r. zobowiązany był do załatwienia go w sposób i w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przewiduje, że organ, do którego wpłynął wniosek o udostepnienie informacji publicznej powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w wyżej wymienionym terminie, wówczas obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Co do zasady udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli jednak informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2). W sytuacji, gdy organ rozpoznający wniosek stwierdzi, że żądana informacja nie może zostać udostępniona - czy to z przyczyn określonych w art. 5 u.d.i.p., czy też skutkiem zakwalifikowania takiej informacji jako przetworzonej w warunkach wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - wydaje w tym przedmiocie decyzję o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 oraz art. 17 u.d.i.p.). Wobec tego z bezczynnością organu (podmiotu zobowiązanego) na gruncie u.d.i.p. mamy do czynienia, gdy organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia takiej informacji nie podejmuje tej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Jedynie w przypadkach, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Z niespornych okoliczności niniejszej sprawy wynika natomiast, że Spółka otrzymała wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu 25 stycznia 2019 r., a już w dniu 31 stycznia 2019 r. wydała decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Faktu tego nie kwestionuje skarżący, który do skargi dołączył także kopię decyzji Spółki z dnia 12 marca 2019 r. o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia 31 stycznia 2019 r. Oznacza to, że podmiot zobowiązany zachował się zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na to, że w ocenie Spółki żądana informacja stanowi informację przetworzoną, a jej udostępnienie nie ma znaczenia z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Ponieważ wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został załatwiony w terminie i w sposób przewidziany u.d.i.p. przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, w istocie Spółka ani na dzień złożenia skargi, ani na dzień wyrokowania nie pozostawała w bezczynności we wskazanym wyżej rozumieniu, co sąd musiał uwzględnić rozpoznając niniejszą skargę. W związku z tym podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne. Natomiast w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność w udostępnieniu informacji sąd administracyjny nie kontroluje prawidłowości wydanej w odniesieniu do przedmiotowego wniosku decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Decyzja ta podlegała odrębnemu zaskarżeniu, a wszelkie zarzuty dotyczące jej prawidłowości i zasadności nie mogą być uwzględnione jako mające wpływ na ocenę bezczynności. Z tego też powodu sąd nie odnosi się do zarzutów skargi dotyczących kwestionowania charakteru wnioskowanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.