II SAB/Gd 54/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. A. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach w sprawie samowoli budowlanej postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić Skarżącemu ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. P. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach w sprawie samowoli budowlanej. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W piśmie z 6 października 2025 r. nadanym drogą elektroniczną P. A. (dalej jako "Skarżący") zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach (dalej jako "PINB") o nieprawidłowościach na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w [...], gmina [...]. Skarżący poinformował o zgłoszeniu pozostawienia na czas dłuższy niż 180 dni dwóch kontenerów morskich (12,192 m x 2,438 m, wysokość 2,896 m) na ww. działce bez zachowania minimalnych odległości od działek sąsiednich, stanowiących zagrożenie dla mienia i bezpieczeństwa (kontenery posadowiono na prowizorycznych nasypach ziemnych i podporach z płyt, gruzu betonowego i opon samochodowych). Dodatkowo, wkopano na działce zbiornik bezodpływowy bez zachowania wymaganych odległości od granicy działki. Do pisma załączono fotografie. Skarżący wskazała ponadto, że T. L. (właściciel działki, inwestor) nie prowadził i nie prowadzi robót budowalnych uzasadniających postawienie ww. kontenerów na działce. Kontenery znajdują się tam od ok. ośmiu miesięcy. Co więcej, poprzez posadowienie kontenera o wysokości ok. 3 m na półtorametrowym nasypie znacząco zacieniają one działkę sąsiednią od strony południowej i południowo-zachodniej. W piśmie z 20 października 2025 r. PINB zwrócił się do Starosty Kartuskiego z prośbą o informację, czy dla przedmiotowej działki zostało wydane pozwolenie na budowę bądź przyjęte zgłoszenie zamiaru realizacji robót budowlanych. W dniu 21 października 2025 r. PINB poinformował Skarżącego, że z uwagi na jego pismo została wyznaczona kontrola w sprawie robót budowlanych związanych z posadowieniem dwóch kontenerów i wybudowaniem zbiornika bezodpływowego na ścieki na terenie działki nr [...]. Organ wskazał, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w toku czynności kontrolnych w sprawie zostanie wszczęte postępowanie administracyjne, o czym zostaną poinformowane strony tego postępowania. Przy piśmie z 17 listopada 2025 r. Starosta Kartuski przesłał do PINB: decyzję Starosty Kartuskiego z 9 października 2019 r. – sprzeciw od zamiaru budowy budynku gospodarczego wraz z aktami sprawy; zaświadczenie Starosty Kartuskiego z 15 kwietnia 2022 r. dotyczące zgłoszenia budowy wolnostojącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 34,8 m2 wraz z aktami sprawy; zaświadczenie Starosty Kartuskiego z 1 kwietnia 2020 r. dotyczące zgłoszenia budowy wolnostojącego parterowego budynku gospodarczego o wymiarach 5 m x 7 m wraz z aktami sprawy. W dniu 26 lutego 2026 r. PINB przeprowadził w obecności inwestora kontrolę na przedmiotowej działce. Z protokołu wynika, że na działce zostały posadowione dwa stalowe kontenery, w których zlokalizowane są wyroby budowlane do realizacji dwóch budynków gospodarczych. Na działce znajduje się również zbiornik na ścieki o pojemności 10 m3. Z zaświadczenia Starosty Kartuskiego z 24 czerwca 2025 r. wynika, iż został on zgłoszony organowi w dniu 9 czerwca 2025 r., a organ nie wniósł sprzeciwu. W dniu 25 marca 2026 r. PINB poinformował Skarżącego, że przeprowadził kontrolę na przedmiotowej działce, podczas której ustalono, że dwa stalowe kontenery stanowią zaplecze budowy i nie jest konieczne uzyskanie na nie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia. Na terenie działki posadowiono również zbiornik bezodpływowy na ścieki. W trakcie kontroli dopatrzono się nieprawidłowości, więc zostało wszczęte w tej sprawie odrębne postępowanie. Jednocześnie PINB poinformował Skarżącego, że z uwagi na fakt, iż nie jest on stroną w powyższym postępowaniu administracyjnym, nie zostanie on poinformowany o rozstrzygnięciu w sprawie. W związku z argumentacją zawartą w informacji pokontrolnej dopuszczającą posadowienie dwóch kontenerów na przedmiotowej działce w dniu 25 marca 2026 r. Skarżący wniósł drogą elektroniczną do PINB o wszczęcie postępowania administracyjnego lub wskazanie podstawy prawnej takiej decyzji. W piśmie z 30 marca 2026 r. Skarżący uzupełnił swój wniosek z 25 marca 2026 r. W piśmie z 8 kwietnia 2026 r. PINB wskazał na art. 29 ust. 2 pkt 21 ustawy Prawo budowlane i poinformował Skarżącego, że fakt, iż posadowienie przedmiotowych kontenerów nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej wyklucza wszczęcie postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego. W dniu 8 kwietnia 2026 r. Skarżący przesłał do PINB odpowiedź na pismo wskazując, że art. 29 ust. 2 pkt 21 ustawy Prawo budowlane nie wyłącza odpowiedzialności za naruszenie innych przepisów Prawa budowlanego oraz warunków technicznych. Zdaniem Skarżącego, kontrola została przeprowadzona stronniczo lub bez zachowania należytej dokładności (pomiary odległości i przepisy ppoż). Wbrew stwierdzeniom pokontrolnym kontenery nie służą jako zaplecze budowy, lecz jako garaże. Były tak wykorzystywane i są nadal, na okoliczność czego Skarżący załączył zdjęcia z kamery monitoringu. W odpowiedzi z 20 kwietnia 2026 r. PINB wyjaśnił Skarżącemu, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z 8 kwietnia 2026 r. Organ wyjaśnił, iż w aktualnym stanie prawnym zgodnie z art. 53a ustawy Prawo budowlane postępowania uregulowane w rozdziale 5a tej ustawy wszczyna się z urzędu. Stosownie do art. 72a ww. ustawy także postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4 wszczyna się z urzędu. Skoro w tym zakresie postępowania w trybie nadzoru budowlanego są wszczynane z urzędu, to nie mogą one zostać wszczęte na wniosek. W dniu 5 maja 2026 r. Skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność PINB, które w dniu 11 maja 2026 r. PINB przekazał do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako "WINB"). Pismem z 8 maja 2026 r. Skarżący uzupełnił ponaglenie z 5 maja 2026 r. W piśmie z 20 maja 2026 r. WINB wyjaśnił Skarżącemu, że jego pismo z 5 maja 2026 r. uzupełnione pismem z 8 maja 2026 r. nie mogło zostać rozpoznane jako ponaglenie. Dalej WINB ustosunkował się do dotychczasowego przebiegu sprawy. W dniu 20 maja 2026 r. Skarżący wniósł w trybie dostępu do informacji publicznej o udzielenie informacji, na jakim etapie jest przedmiotowe postępowanie. Ponadto, odrębnym pismem z 20 maja 2026 r. Skarżący wniósł o uznanie go za stronę oraz rozszerzenie przedmiotowego postępowania o sprawę samowoli budowlanej polegającej na nielegalnym wybudowaniu dwóch obiektów garażowych na przedmiotowej działce. W odpowiedzi z 25 maja 2026 r. PINB wyjaśnił, że przeprowadził kontrolę na przedmiotowej działce, podczas której ustalił, że dwa stalowe kontenery stanowią zaplecze budowy. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 21 ustawy Prawo budowlane nie jest konieczne uzyskanie na nie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia, a fakt, iż posadowienie przedmiotowych kontenerów nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia wyklucza wszczęcie postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego. Pismem z 26 maja 2026 r. zatytułowanym "Zawiadomienie o niebezpieczeństwie pożaru lub wybuchu") Skarżący zawiadomił Komendę Powiatową Państwowej Straży Pożarnej w Kartuzach, WINB, Komendę Powiatową Policji w Kartuzach oraz Nadleśnictwo [...] o rażącej bezczynności PINB. W dniu 9 czerwca 2026 r. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB. W odpowiedzi na skargę z 15 czerwca 2026 r. PINB wniósł o jej oddalenie. W piśmie z 21 lipca 2026 r. Skarżący uzupełnił swoją skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W niniejszej sprawie Skarżący zarzucił PINB bezczynność i przewlekłość postępowania w sprawie samowoli budowlanej na terenie działki nr [...] w [...], gmina [...]. Postępowanie, którego wszczęcia domagał się Skarżący w swoich pismach do PINB sprowadza się do kontroli dwóch kontenerów stalowych (które zdaniem inwestora i PINB stanowią zaplecze budowy, a zdaniem Skarżącego – obiekty garażowe) oraz podjęcia stosownych działań nakazanych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 poz. 418 z późn. zm.), dalej jako P.b. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), dalej jako k.p.a., bezczynnością organu jest nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zatem bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r. sygn. akt I OSK 1987/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast przewlekłość postępowania oznacza sytuację, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W konsekwencji, aby móc oceniać, że organ jest bezczynny bądź działa przewlekle konieczne jest ustalenie, że organ miał obowiązek podjąć działanie i wydać rozstrzygnięcie oraz że albo nie uczynił tego bądź uczynił to po terminie (bezczynność) albo przedłużał nadmiernie postępowanie bez podstawy (przewlekłość). W niniejszej sprawie podstawę prawną dla działania PINB stanowią przepisy ustawy P.b. Z punktu widzenia zarzutów Skarżacego są to przepisy art. 53a ust. 1 i art. 72a P.b. W myśl art. 53a ust. 1 P.b. postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale [tj. rozdziale 5b - Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy – przyp. Sądu] wszczyna się z urzędu. Natomiast zgodnie z art. 72a P.b. postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. (Art. 62 P.b. dotyczy okresowych kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego, instalacji i przewodów; art. 66 P.b. - usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym oraz decyzji o zakazie użytkowania obiektu; art. 67 P.b. - nakazu rozbiórki nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu budowlanego; art. 68 P.b. - nakazów i zarządzeń związanych z potrzebą opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi; art. 71a P.b. - zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia.) W dniu 8 września 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął następującą uchwałę o sygn. akt II OPS 2/25 (dostępna na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl): 1) Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. 2) Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, to brak reakcji tego organu polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 k.p.a.), tj. środka zwalczającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji - także skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach stanowi skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Merytoryczne rozpatrzenie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, a także skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organów w określonej formie prawnej. Musi bowiem istnieć obowiązek prawny działania organu administracji i określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyroki NSA: z 20 kwietnia 1999 r. sygn. akt I SAB 161/98, z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt I GSK 1722/20, orzeczenia.nsa.gov.pl; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 292). Przekładając powyższe na niniejszą sprawę należy zauważyć, że już w odpowiedzi na pierwszy sygnał Skarżącego z 6 października 2025 r. PINB wyjaśnił, że zostanie wyznaczona kontrola, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w toku czynności kontrolnych w sprawie zostanie wszczęte postępowanie administracyjne, o czym zostaną poinformowane strony tego postępowania. W dniu 25 marca 2026 r. PINB poinformował Skarżącego o wynikach przeprowadzonej kontroli wskazując, że nie jest on stroną postępowania. W wyniku powyższego w piśmie z 25 marca 2026 r., uzupełnionym w dniu 30 marca 2026 r., Skarżący wniósł o wszczęcie postępowania. Jednakże PINB ponownie odpowiedział w dniu 8 kwietnia 2026 r. w formie pisma informacyjnego, że z uwagi na art. 29 ust. 2 pkt 21 P.b. w niniejszej sprawie nie jest możliwe wszczęcie postępowania na wniosek. W dniu 8 kwietnia 2026 r. Skarżący ponownie przedstawił swoje stanowisko, a w odpowiedzi z 20 kwietnia 2026 r. PINB ponownie przytoczył swoje. Przekładając powyższe na przytoczoną powyżej uchwałę, którą skład orzekający jest związany, należy zauważyć, że w jej świetle wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna. Podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest złożenie jej na akt lub czynność (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) objęte zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonym - zasadniczo - w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 5 p.p.s.a. W kontrolowanej sprawie zaś skarga została wniesiona na bezczynność w sytuacji, gdy organ nie był zobligowany do wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącego i nie mógł nawet wydać stosownego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a jedynie miał prawo ustosunkować się do wniosku o jego wszczęcie w piśmie o charakterze informacyjnym (co też, jak wynika z akt sprawy, PINB kilkakrotnie uczynił). W takiej zaś sytuacji niezasadne jest stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności bądź, że działa przewlekle w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącego. Wniosek Skarżącego podlegał bowiem analizie i ocenie z perspektywy zasadności i dopuszczalności wszczęcia z urzędu postępowania, czemu organ dał wyraz w pierwszym piśmie z 21 października 2025 r. Przyjęta przez organ forma procesowa zajęcia stanowiska (pismo informacyjne) jest zaś prawidłowa w świetle wykładni zaprezentowanej w ww. uchwale, co zarazem czyni skargę w tej sprawie nieuzasadnioną. Skoro nie istniał ustawowy obowiązek wszczęcia postępowania, to wobec braku takiej konieczności nie można także przypisać PINB ani bezczynności ani przewlekłości. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zwrócił Skarżącemu z urzędu cały uiszczony wpis, tj. kwotę 100 zł.