II SAB/Gd 55/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wanda Antończyk po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi F. B. na bezczynność Starosty Powiatowego w przedmiocie bezczynności w sprawie stwierdzenia nieważności operatu wodnoprawnego postanawia: odrzucić skargę. W dniu 15 września 2006r. F. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Starosty Powiatowego w sprawie stwierdzenia nieważności operatu wodnoprawnego z lipca 1989r. w celu wyeliminowania go z obrotu prawnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w dniu 13 czerwca 2006r. zwrócił się do Starosty Powiatowego o stwierdzenie nieważności operatu wodnoprawnego z lipca 1989r. w celu jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Skarżący wskazał, że Starosta nie potrafi wykazać ani udokumentować na podstawie jakich dokumentów A. M. zlecił prywatnie urzędnikowi W. K. w czasie pracy urzędu sporządzenie, fałszywego według skarżącego, operatu. Skarżący podnosił, że organ prowadzący postępowanie ma prawo ocenić prawdziwość zawartych w operacie jako dokumencie prywatnym, treści i wyciągnąć z tego stosowne wnioski, czego dotychczas nie uczynił, nie potrafi też wyjaśnić na podstawie jakich dokumentów operat wodnoprawny został sporządzony. Przed złożeniem skargi do Sądu skarżący zwracał się do Starosty z wnioskiem o doręczenie mu dokumentu zlecenia na sporządzenie operatu wodnoprawnego z lipca 1989r. względnie umożliwienie mu wglądu do tego zlecenia. Organ w odpowiedzi na powyższe pisma poinformował, że w aktach urzędu brak dokumentu stanowiącego zlecenie A. M. na wykonanie operatu wodnoprawnego, wskazując jednocześnie , że tryb zlecenia takiego opracowania był prywatną sprawą A. M. Jako podstawę prawną złożonej skargi skarżący powołał się na przepisy art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 52 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002r./ Dz. U. nr 153, poz. 1270/. Starosta w odpowiedzi na pismo z dnia 13 czerwca 2006r. wyjaśnił, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności operatu wodnoprawnego złożonego przez A. M. przy wniosku z dnia 5 września 1989r. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, gdyż kodeks postępowania administracyjnego przewiduje stwierdzenie nieważności tylko w stosunku do decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał powyższe stanowisko i wniósł o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazał, że operat wodnoprawny, którego stwierdzenia nieważności domaga się skarżący stanowił dowód w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego A. M. Nadto organ podał, że z wniosku skarżącego toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji zakończone decyzją Ministra Środowiska z 22 lipca 2003r. odmawiającą stwierdzenia jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2004r oddalił skargę na powyższą decyzję. Zatem przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne jako ważne pozostaje w obrocie prawnym. Starosta nie mógł podjąć czynności administracyjnych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ żaden przepis prawa nie daje Starostom takiej kompetencji. Reasumując organ wskazał, że w związku z powyższym, a także biorąc pod uwagę art. 184 Konstytucji RP, sprawa nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./. Zgodnie z treścią art. 3 tej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w przypadkach przewidzianych w art.3 § 2 i 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na : 1/ decyzje administracyjne; 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4/ inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5/ akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6/ akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7/ akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8/ bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 / art. 3 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Nadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach , w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych / art. 3 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Sądy administracyjne nie posiadają natomiast kompetencji do kontrolowania działalności organów administracji w innym zakresie. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący domagał się stwierdzenia nieważności operatu wodnoprawnego sporządzonego w 1989r. dla A. M. w celu uzyskanie przez niego pozwolenia wodnoprawnego, a wobec niepodjęcia działań przez organ administracji wniósł skargę na bezczynność. Rozpoznając skargę Sąd w całości podziela argumentację organu administracji powołaną wyżej a przedstawioną w odpowiedzi na skargę. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji, w których podnoszone jest niewydanie decyzji administracyjnej w terminie określonym w kpa lub niepodjęcie czynności z zakresu administracji publicznej- kontrola sądu administracyjnego sprowadza się więc przede wszystkim do sprawdzenia czy istotnie sprawa , w której skarżąca zarzuca bezczynność podlega załatwieniu przez ten organ na drodze aktu administracyjnego. Z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas , gdy w terminie ustalonym przez prawo, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub też nie podjął czynności do której był prawnie zobowiązany. W rozpatrywanym stanie faktycznym sprawa , w której skarżący zarzucał bezczynność nie podlegała załatwieniu przez Starostę w drodze aktu administracyjnego, czy też jak tego domagał się skarżący, w drodze innej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stwierdzenie nieważności operatu szacunkowego poprzez jego wyeliminowanie z obrotu prawnego, czego domagał się skarżący nie podlega załatwieniu przez organ administracji w drodze decyzji, czy też innego aktu administracyjnego. Operat szacunkowy nie jest bowiem decyzją , postanowieniem, czy też inną czynnością administracyjną o których mowa w cytowanych postanowieniach art. 3§ 2 pkt 1-4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a jedynie w tych przypadkach zgodnie z powołanym przepisem art. 3 § 2 pkt 8 przysługuje skarga na bezczynność. Przepis ten stanowi bowiem, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W niniejszej sprawie, jak to już wyżej wskazano nie występuje przypadek określony w punktach 1- 4/ brak decyzji, czy też, wbrew stanowisku skarżącego, innej czynności z zakresu administracji publicznej/. W konsekwencji niedopuszczalnym jest skarga na bezczynność w załatwieniu sprawy niepodlegającej kompetencji organów administracji. Odnosząc się do zarzutu, że organy administracji są obowiązane do oceny między innymi prawdziwości składanych dokumentów prywatnych, to powyższe , jak i okoliczności sporządzenia operatu, stanowią przedmiot postępowania administracyjnego, które ma na celu wydanie decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie aktem tym było udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Nie oznacza to, że taka ocena może doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego określonego dokumentu poprzez stwierdzenie jego nieważności lecz skutkiem takiej oceny może być na przykład decyzja odmawiająca uwzględnienia żądań strony postępowania administracyjnego. Powyższe okoliczności uzasadniają odrzucenie wniesionej skargi , na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Na marginesie jedynie wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia , jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację , w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, przewidziany w ustawie. W sytuacji gdy strona nie wyczerpie trybu zaskarżenia, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego że sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi z innych przyczyn jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W razie bezczynności organu skarżący winien zatem złożyć zażalenie do organu wyższego stopnia. Niewniesienie takiego zażalenia czyni skargę niedopuszczalną i uzasadnia jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpatrywanej sprawie zażalenie takie na bezczynność Starosty , czyli organu, którego bezczynność w niniejszej sprawie zaskarżono , nie zostało złożone. Wprawdzie skarżący złożył zażalenie z datą 28 października 2006r. odpowiadając na wezwanie Sądu, jednakże wyżej przytoczone przepisy wymagają złożenia takiego zażalenia przed wniesieniem skargi a nie po jej złożeniu w Sądzie co miało miejsce 15 września 2006r. Niewniesienie takiego zażalenia czyni skargę niedopuszczalną i uzasadnia jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. .