II SAB/Gd 56/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wanda Antończyk po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi F. B. na bezczynność Starosty Powiatowego w przedmiocie bezczynności w sprawie stwierdzenia nieważności wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego postanawia: odrzucić skargę W dniu 21 września 2006 r. F. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Starosty Powiatowego w sprawie stwierdzenia nieważności wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 5 września 1989 r. w celu wyeliminowania go z obrotu prawnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w dniu 20 maja 2006 r. zwrócił się do Starosty Powiatowego z żądaniem niezwłocznej deklaracji o stwierdzenie nieważności wniosku z dnia 5 września 1989 r., który to wniosek w niewyjaśnionych okolicznościach i na podstawie nieznanych dokumentów został sporządzony przez A. M. Skarżący wniósł o udokumentowanie na podstawie jakich dokumentów A. M. sporządził wniosek, który wywoływał i wywołuje nadal skutki prawne w postaci wydawanych decyzji. Stwierdzenie nieważności tego wniosku, jak wywodził skarżący, jest potrzebne, aby usunąć wniosek jako akt prywatny z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym, tak aby nikt działający w dobrej wierze nie mógł się na niego powoływać. Skarżący podnosił, że organ prowadzący postępowanie ma prawo ocenić prawdziwość złożonego wniosku jako dokumentu prywatnego, ocenić jego treść i wyciągnąć z tego stosowne wnioski, czego dotychczas nie uczynił. Skarżący wskazał nadto, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest zawiadomienie o popełnionym przestępstwie organów ścigania pod groźbą odpowiedzialności karnej. Jako podstawę prawną złożonej skargi skarżący powołał się na przepisy art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 52 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. /Dz. U. nr 153, poz. 1270/. Starosta w odpowiedzi na pismo z dnia 20 maja 2006 r. wyjaśnił, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności wniosku A. M. z 5 września 1989 r. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego i eksploatację elektrowni na cieku w m. G., gdyż kodeks postępowania administracyjnego przewiduje stwierdzenie nieważności tylko w stosunku do decyzji. Ponadto organ wskazał, że wniosek ten stanowił jedynie podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego przez Wojewodę zakończonego wydaniem decyzji nr [...] z 19.10.1989 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał powyższe stanowisko i wniósł o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazał, że zarzut bezczynności organu nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Nie ma podstaw prawnych do tego , aby Starosta stwierdził nieważność wniosku strony o wszczęcie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego nr [...] z 19.10.1989 r. /pozwolenie wodnoprawne udzielone A. M. na piętrzenie wód cieku G. w m. G. do potrzeb elektrowni wodnej/. Nadto organ podał, że z wniosku skarżącego toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji zakończone decyzją Ministra Środowiska z 22 lipca 2003 r. odmawiającą stwierdzenia jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2004 r. oddalił skargę na powyższą decyzję. Zatem powyższa decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego jako ważna pozostaje w obrocie prawnym. Starosta nie mógł podjąć czynności administracyjnych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ żaden przepis prawa nie daje Starostom takiej kompetencji. Reasumując organ wskazał, że w związku z powyższym, a także biorąc pod uwagę art. 184 Konstytucji RP, sprawa nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./. Zgodnie z treścią art. 3 tej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w przypadkach przewidzianych w art.3 § 2 i 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na : 1/ decyzje administracyjne; 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4/ inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5/ akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6/ akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7/ akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8/ bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 /art. 3 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Nadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych /art. 3 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Sądy administracyjne nie posiadają natomiast kompetencji do kontrolowania działalności organów administracji w innym zakresie. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący domagał się stwierdzenia nieważności wniosku z dnia 5 września 1989 r. sporządzonego przez A. M., a wobec niepodjęcia działań przez organy administracji wniósł skargę na bezczynność. We wniosku tym skierowanym do Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii A. M. wniósł o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odbudowę i eksploatację małej elektrowni wodnej na bazie byłego młyna wodnego zlokalizowanego na cieku w miejscowości G. W załączeniu przedłożył 2 egz. operatu wodno - prawnego. Rozpoznając skargę Sąd w całości podziela argumentację organu administracji powołaną wyżej a przedstawioną w odpowiedzi na skargę. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji, w których podnoszone jest niewydanie decyzji administracyjnej w terminie określonym w kpa lub niepodjęcie czynności z zakresu administracji publicznej - kontrola sądu administracyjnego sprowadza się więc przede wszystkim do sprawdzenia czy istotnie sprawa, w której skarżąca zarzuca bezczynność podlega załatwieniu przez ten organ na drodze aktu administracyjnego. Z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub też nie podjął czynności do której był prawnie zobowiązany. W rozpatrywanym stanie faktycznym sprawa, w której skarżący zarzucał bezczynność nie podlegała załatwieniu przez Starostę w drodze aktu administracyjnego czy też, jak tego domagał się skarżący, w drodze innej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stwierdzenie nieważności powoływanego wniosku z dnia 5 września 1989 r. poprzez jego wyeliminowanie z obrotu prawnego, czego domagał się skarżący nie podlega załatwieniu przez organ administracji w drodze decyzji, czy też innego aktu administracyjnego. Wniosek ten nie jest bowiem decyzją, postanowieniem, czy też innym aktem administracyjnym czy też inną czynnością z zakresu administracji publicznej o których mowa w cytowanych postanowieniach art. 3 § 2 pkt 1-4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a jedynie w tych przypadkach zgodnie z powołanym również wyżej przepisem art.3 § 2 pkt 8 przysługuje skarga na bezczynność. Przepis ten stanowi bowiem, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W niniejszej sprawie , jak to wyżej wskazano nie występuje przypadek określony w punktach 1-4 /brak decyzji, czy też, wbrew stanowisku skarżącego, innej czynności z zakresu administracji publicznej/. W konsekwencji niedopuszczalnym jest skarga na bezczynność w załatwieniu sprawy niepodlegającej kompetencji organów administracji. Odnosząc się do zarzutu, że organy administracji są obowiązane do oceny między innymi prawdziwości składanych dokumentów prywatnych, to powyższe, jak i wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, stanowią przedmiot postępowania administracyjnego, które ma na celu wydanie decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie aktem tym było udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Nie oznacza to, że taka ocena może doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego określonego dokumentu poprzez stwierdzenie jego nieważności lecz skutkiem takiej oceny może być na przykład decyzja odmawiająca uwzględnienia żądań strony postępowania administracyjnego. Powyższe okoliczności uzasadniają odrzucenie wniesionej skargi , na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Na marginesie jedynie wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, przewidziany w ustawie. W sytuacji gdy strona nie wyczerpie trybu zaskarżenia, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego że sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi z innych przyczyn jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W razie bezczynności organu skarżący winien zatem złożyć zażalenie do organu wyższego stopnia. Niewniesienie takiego zażalenia czyni skargę niedopuszczalną i uzasadnia jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpatrywanej sprawie zażalenie takie na bezczynność Starosty, czyli organu, którego bezczynność w niniejszej sprawie zaskarżono , nie zostało złożone. Wprawdzie skarżący złożył zażalenie z datą 28 października 2006 r. odpowiadając na wezwanie Sądu, jednakże wyżej przytoczone przepisy wymagają złożenia takiego zażalenia przed wniesieniem skargi a nie po jej złożeniu w Sądzie co miało miejsce 15 września 2006 r. Niewniesienie takiego zażalenia czyni skargę niedopuszczalną i uzasadnia jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. .