II SAB/Gd 56/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Okręgowa Izba Architektów RP wniosła skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Do złożenia skargi doszło w następujący stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 13 marca 2014 r. skarżąca zwróciła się do Wojewody, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji przez nadesłanie kopii decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę wydanych w roku 2013 oraz stron tytułowych projektów budowlanych stanowiących załączniki do wniosków o wydanie tych decyzji, dla wszystkich decyzji, w których występuje projekt zagospodarowania lub część architektoniczna lub łącznie oba elementy zgodnie z wymogami art. 34 Prawa budowlanego. Uznając, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, organ wystąpił do skarżącej o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego. W piśmie z dnia 31 marca 2014 r. skarżąca stwierdziła, że żądane informacje nie stanowią informacji przetworzonej. Niezależnie jednak od tego wyjaśniła, że w sprawie istnieje szczególny interes publiczny, gdyż zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji samorządowi architektów powierzono ustawowo sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu architekta w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Działanie izby jako podmiotu realizującego zadania publiczne jest działaniem w interesie publicznym. Przeniesienie na Izbę Architektów RP części zadań i uprawnień administracji publicznej w zasadniczy sposób odróżnia ją od związków zawodowych, które realizują własny interes faktyczny. Wojewoda decyzją z dnia 15 kwietnia 2014 r. odmówił udostępnienia skarżącej żądanej informacji publicznej, gdyż w jego ocenie skarżąca nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego. Decyzja ta została uchylona przez Ministra Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia 29 lipca 2014 r. i sprawę przekazano Wojewodzie do ponownego rozpatrzenia celem ustalenia czy wszystkie żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej, a w dalszej kolejności dokonania oceny istnienia szczególnie istotnego interesu. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej, Wojewoda w piśmie z dnia 19 września 2014 r. wezwał skarżącą do doprecyzowania wniosku przez wyjaśnienie w szczególności czy chodzi o wszystkie wydane przez Wojewodę decyzje, a także wykazania szczególnego interesu publicznego. W piśmie z dnia 2 października 2014 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w zakresie istnienia szczególnego interesu publicznego, który wynika z wykonywanych przez skarżącą zadań publicznych w zakresie sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu architekta w granicach interesu publicznego dla jego ochrony, odwołując się w tym zakresie do wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 maja 2013 r. II SA/Ke 165/13. W ocenie skarżącej żądana informacja nie stanowi informacji przetworzonej. Ostatecznie Wojewoda w piśmie z dnia 4 grudnia 2014 r. poinformował skarżącą, że żądana informacja nie stanowi w ogóle informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a tym samym nie może być udostępniona skarżącej. Organ wyjaśnił przy tym, że mógłby udostępnić jedynie decyzje dotyczące inwestycji celu publicznego, po wskazaniu jednakże konkretnych decyzji. W skardze z dnia 26 lutego 2015 r. skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej lub wydania odpowiedniego aktu oraz uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny, a także o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 8, 12, 35 § 1 i 36 § 1 oraz 138 § 2 - przez niewykonanie wskazań organu odwoławczego i przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Nadto zarzuciła naruszenie prawa przez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że do decyzji o pozwoleniu na budowę nie stosuje się ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a także poprzez uzależnienie wydania żądanej informacji od wskazania konkretnych inwestycji celu publicznego. Skarżąca wyjaśniła, że w sprawie należy mieć na uwadze, że skarżąca jest organizacją zawodową, której celem statutowym jest dbałość o należytą jakość architektury przez pilnowanie aby projekty budowlane sporządzane były przez osoby do tego uprawnione. Wniosek złożony w sprawie ma na celu ustalenie czy dany projekt został sporządzony przez uprawnioną osobę i tylko uzyskanie danych dotyczących wszystkich inwestycji pozwoli prawidłowo ocenić tę materię. Uzyskanie tych informacji pozwoli na ustalenie jaka część projektów sporządzana jest przez osoby nie posiadające uprawnień i wyeliminowanie takich nielegalnych praktyk. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) -dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była bezczynność Wojewody w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej przez nadesłanie kopii decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę wydanych w roku 2013 oraz stron tytułowych projektów budowlanych stanowiących załączniki do wniosków o wydanie tych decyzji, dla wszystkich decyzji, w których występuje projekt zagospodarowania lub część architektoniczna lub łącznie oba elementy zgodnie z wymogami art. 34 Prawa budowlanego. Z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może być załatwiony albo przez udzielenie informacji (w formie czynności materialno -technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2. Przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Na gruncie wskazanej powyżej ustawy przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Oceniając, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 13 marca 2014 r. należało ustalić, czy w sprawie wystąpiły podmiotowe oraz przedmiotowe przesłanki udzielenia informacji publicznej określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że Wojewoda jako organ administracji w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest organem zobowiązanym w zakresie podmiotowym do stosowania tej ustawy, w związku z czym jest zobowiązany do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 ustawy). Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, a nadto od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Uwzględniając jednakże jednoznaczną treść wniosku z dnia 13 marca 2014 r., a także treść składanych w toku postępowania pism, w tym także treść wniesionej do tutejszego Sądu skargi, stwierdzić należy, że wniosek skarżącej nie stanowił żądania udostępnienia informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca jako podmiot publiczny realizujący zadania publiczne polegające na sprawowaniu nadzoru nad należytym wykonywaniem zawodu architekta w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, na potrzeby tychże zadań, wystąpiła do organu administracji o udzielenie informacji z akt tegoż organu. Skarżąca chciała w ten sposób wyjaśnić kwestie istotne dla wykonywanych przez nią zadań publicznych. Oczywiste jest w tej sytuacji, że nie chodziło w tym przypadku o informację publiczną w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. To zaś powoduje, że przyjęty przez skarżącą tryb postępowania nie był prawidłowy. Ustawa ta służy bowiem realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych, a nie przekazywaniu informacji między organami władzy publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zakres prawa do informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Z kolei ust. 3 art. 61 stanowi: "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika więc, że dostęp do informacji publicznej przysługuje "obywatelowi". Z kolei art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 1122, poz. 1198 ze zm.) dostęp taki przyznaje "każdemu". Kwestia ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej była kilkakrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. I tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. IISAB/Wa 386/12 (LEX nr 1246684) stwierdził, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ten sam Sąd w postanowieniu z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. II SAB/Wa 197/09 (OSP 2011/9/94) podkreślił, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów. Tak więc, biorąc pod uwagę cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej przecież dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej, należy wskazać, iż sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1316/12 (LEX nr 1235179), stwierdzając, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Analiza art. 2 ust. 1 tej ustawy zawierającego pojęcie "każdemu" oznacza, że ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji uprawnienia obywatelskie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na zasadach określonych w tej ustawie. Przy czym słowo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Podzielając powyższe rozważania, należy stwierdzić, że przy dokonywaniu wykładni użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "obywatel" oraz użytego w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "każdy" należy mieć na względzie przede wszystkim cel przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej. Celem tym jest zapewnienie swego rodzaju "społecznej kontroli" nad organami władzy publicznej, transparentności działania tych organów. Prawo do informacji o działalności władz jest ważnym elementem kontroli opinii publicznej nad działalnością podmiotów, którym powierzono wykonywanie zadań publicznych. Nie chodzi więc o zawężenie dostępu do informacji publicznej wyłącznie do osób fizycznych posiadających obywatelstwo polskie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się już pogląd, iż omawiane uprawnienie przysługuje także obywatelom innych państw, bezpaństwowcom oraz osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Nie ma więc żadnych przeszkód, by o informację publiczną ubiegało się np. stowarzyszenie. Niemniej jednak zasadne jest przyznanie takich uprawnień wyłącznie podmiotom prawa prywatnego. Termin "każdy", użyty w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może odnosić się do organów administracji publicznej, gdyż celem ustawy jest zapewnienie dostępu do informacji o stanie spraw publicznych, a nie umożliwienie organom administracji pozyskiwania informacji od innych podmiotów publicznych. Zgodzić się bowiem należy, że "przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są narzędziem prawnym, które ma służyć organom administracji publicznej do wzajemnego przekazywania informacji. Tutaj mają zastosowanie przepisy konstytucyjne oraz administracyjne przepisy ustrojowe. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej służy społecznej kontroli władzy publicznej przez społeczeństwo." (P.Szustakiewicz, lus Novum z 2010 r., nr 2 s.197). W tej sytuacji należało dojść do wniosku, że skarżąca działając jako podmiot publiczny nie była uprawniona do wystąpienia o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym nie jest też legitymowana do złożenia skargi na bezczynność innego organu w sprawie z zakresu informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że tak jak wielokrotnie wyjaśniała w toku postępowania skarżąca, samorządowi architektów powierzono sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu architekta w granicach interesu publicznego i dia jego ochrony. Stad też działanie izby jako podmiotu realizującego zadania publiczne jest działaniem w interesie publicznym. Z ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1946 wynika, że zadaniem samorządu zawodowego jest sprawowanie nadzoru nad należytym i sumiennym wykonywaniem zawodu przez członków izb. Stosownie natomiast do art. 8 pkt 6 tej ustawy do zadań samorządu zawodowego architektów należy również współdziałanie z organami administracji rządowej i organami samorządu terytorialnego oraz z innymi samorządami zawodowymi i stowarzyszeniami zawodowymi. Samorząd zawodowy w ramach wykonywanych przez niego zadań publicznych jest częścią administracji publicznej realizującej stojące przed nią zadania. Konsekwencją takiego ustalenia jest to, że organy tego samorządu zawodowego wykonujące zadania o charakterze publicznoprawnym obowiązane są wykorzystywać instrumenty właściwe prawu publicznemu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lipca 2014 r. !V SA/GI 546/14 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykonywanie ustawowych zadań organów nie może odbywać się przy wykorzystaniu ustawy, której celem jest zagwarantowanie obywatelom prawa do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie służy przekazywaniu informacji między organami. Na marginesie jedynie wskazać należy, że współdziałanie prowadzących postępowanie administracyjne organów administracji w zakresie udzielania informacji czy też nawet udostępniania akt postępowania nie podlega kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stąd też brak jest podstaw do oceny przez Sąd sposobu postępowania organów w tym zakresie. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną oddalił.