II SAB/Gd 56/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Starosty w sprawie udostepnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę do rozpatrzenia wniosku skarżącej R. P. z dnia 11 lutego 2016 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej R. P. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Starosty. Skarżąca wyjaśniła, że w piśmie z dnia 11 lutego 2016 r., wniesionym drogą elektroniczną, zwróciła się do Starosty o udostępnienie: "umów cywilnych zawartych przez tut. Powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu". Starosta, w terminie przewidzianym ustawą, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie udostępnił jednak żądanej informacji w żądanej formie ani też nie wydal decyzji o odmowie jej udzielenia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że wniosek skarżącej z dnia 11 lutego 2016 r. został zrealizowany zgodnie z jego treścią poprzez przesłanie skarżącej, za pomocą poczty elektronicznej, odpowiedzi w dniu 19 lutego 2016 r. Jak wynika z akt sprawy, w piśmie tym Starosta poinformował skarżącą, że: "Starostwo Powiatowe nie ma zawartych umów z prawnikami (radca prawny, adwokat) dotyczących dodatkowego wynagrodzenia tytułem zwrotu kosztów zastępstwa sadowego zarządzonych na rzecz strony zastępowanej w wysokości jak w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu". W piśmie procesowym z dnia 4 kwietnia 2016 r. skarżąca podtrzymała wniesioną skargę stwierdzając, że organ nie udostępnił jej informacji wskazanej we wniosku. Skarżąca wyjaśniła bowiem, że we wniosku nie chodziło o to jakie obecnie starosta realizuje umowy ani też czy zawierał lub czy obowiązują w chwili obecnej umowy z prawnikami dotyczące dodatkowego wynagrodzenia tytułem kosztów zastępstwa sądowego. O żadne też dodatkowe wynagrodzenie we wniosku nie chodziło a powołane w nim rozporządzenie wskazuje tylko czas – okres, którego pytanie dotyczyło. Dlatego też skarżąca uważa, że w piśmie z dnia 19 lutego 2016 r. nie udzielono odpowiedzi na wniosek jej wniosek z dnia 11 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jako że Starosta pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 11 lutego 2016 r. Wniosek R. P. z dnia 11 lutego 2016 r., jako skutecznie złożony, zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, które zostało uregulowane przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Oceniając, czy Starosta pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej, należało zatem ustalić, czy w sprawie wystąpiły podmiotowe oraz przedmiotowe przesłanki udzielenia informacji publicznej określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przede wszystkim wskazać należy, że Starosta, będący organem administracji publicznej wykonującym zadania publiczne na podstawie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 34 ust. 1 ustawy), jest podmiotem zobowiązany do udzielenia informacji, która spełnia kryterium przedmiotowe informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, które na podstawie przepisów Konstytucji i właściwych ustaw wykonują zadania administracji publicznej, korzystając ze środków prawnych o charakterze władczym, właściwych władzy państwowej. Ponadto, żądana przez skarżącą we wniosku z dnia 11 lutego 2016 r. informacja dotycząca umów cywilnych zawartych przez powiat w zakresie stałej obsługi prawnej powiatu w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 tej ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest m.in. informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym: trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit b, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c ). Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, https://.orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, LEX nr 423325). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono ponadto, że zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r., sygn. I OSK 916/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W szczególności zaś spraw publicznych i majątku publicznego dotyczą zawarte przez organ wykonawczy gminy umowy o świadczenie usług prawnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 17 stycznia 2012 r., sygn. IV SAB/Wr 113/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W świetle powyższego stwierdzić należy, że Starosta zobowiązany był do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 11 lutego 2016 r. i załatwienia go we właściwej formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z przepisów tej ustawy wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie informacji (w formie czynności materialno – technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Wniosek skarżącej nie został jednakże załatwiony przez Starostę w żadnej z wymaganych przez ustawę form. Wbrew twierdzeniom organu, nie stanowi załatwienia wniosku skarżącej pismo Starosty z dnia 19 lutego 2016 r. Pismo to nie zawiera bowiem odpowiedzi na złożony przez skarżącą wniosek. Wniosek ten dotyczył umów cywilnych zawartych przez powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, natomiast w piśmie z dnia 19 lutego 2016 r. Starosta poinformował skarżącą, że nie ma zawartych umów z prawnikami (radca prawny, adwokat) dotyczących dodatkowego wynagrodzenia tytułem zwrotu kosztów zastępstwa sądowego zarządzonych na rzecz strony zastępowanej w wysokości jak we wskazanym rozporządzeniu. Żądanie wniosku nie jest tożsame z przedmiotem udzielonej odpowiedzi. Żądanie to dotyczyło umów cywilnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w czasie obowiązywania rozporządzania z 2002 r., które to obowiązywało do końca 2015 r., a udzielona odpowiedź dotyczy umów z prawnikami dotyczących dodatkowego wynagrodzenia tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W sprawie o udzielenie informacji publicznej organ związany jest zaś treścią złożonego wniosku i nie może sam modyfikować jego treści. Niezałatwienie wniosku skarżącej świadczy o bezczynności Starosty. Z bezczynnością organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r., s. 62 – 63). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub nie zawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażając się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 1983 r., sygn. akt SA/Wr 6/83, Gazeta Prawnicza 1983 r., nr 24), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13). W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia w sposób i formie uregulowanej ustawie o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie, gdyż tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał Starostę do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 11 lutego 2016 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Sąd jednocześnie orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że bezczynność, której dopuścił się Starosta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał bowiem na uwadze, że w ustawowym terminie Starosta przesłał skarżącej pismo z dnia 19 lutego 2016 r., które w jego ocenie stanowiło odpowiedź na wniosek skarżącej z dnia 11 lutego 2016 r. W tej sytuacji uznać należało, że bezczynność Starosty wynikła z błędnego zrozumienia treści złożonego przez skarżąca wniosku. Przy dokonywaniu oceny, czy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość postępowania miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca, znaczenie mają okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów. Kryterium rażącego naruszenia wskazuje na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny. Takiego zaś charakteru nie ma bezczynność w niniejszej sprawie. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.