II SAB/Gd 58/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi A. M. G. na bezczynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Miejskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do rozpoznania wniosku A. M. G. z dnia 22 grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny, 4. zasądza od Dyrektora Zarządu Infrastruktury Miejskiej na rzecz A. M. G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. M. G. wniósł w dniu 15 stycznia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Miejskiej w udostępnieniu informacji publicznej. W skardze domagał się: 1. zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2. zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, 3. wymierzenia organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4. zasądzenia kosztów postępowania. W skardze wskazano, że w dniu 22 grudnia 2017 r. skarżący zwrócił się do Zarządu Infrastruktury Miejskiej o udzielenie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej jako u.d.i.p., informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na pytania: 1) czy reklamy na autobusach miejskich są finansowane z pieniędzy A. czy miasta; 2) podania kolejności naklejania aktualnych reklam na szybach i karoserii autobusu o technicznym numerze [..] ("komiks" na szybach i napis: "[..] na karoserii) i dlaczego reklamy te były naklejane w różnym czasie; 3) czy były jakieś uzgodnienia (np. telefoniczne lub mailowe) z Zarządem Infrastruktury Miejskiej, że w przypadku zakontraktowania na prace eksploatacyjne kwoty 20 min zł netto zamiast 22 min zł zostaną zawieszone realizacje połączeń autobusowych A. na wybranych liniach lub w określone dni (niedziele i święta) oraz przesłanie kserokopii korespondencji w tej sprawie prowadzonej z maili służbowych; 4) udostępnienia kserokopii stanowiska A. z dn. 2.11.2017 r. przesłanego Prezydentowi w przedmiocie ograniczenia wydatków na transport zbiorowy w 2018 r. Jak wskazał skarżący, do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji. W dniu 14 czerwca 2018 r. organ przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę strony wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią organu na wniosek z dnia 5 stycznia 2018 r. W uzasadnieniu pisma organ wskazał, że w dniu 5 stycznia 2018 r. udzielił wnioskowanej informacji, jednakże w związku z początkiem nowego roku i rotacją pracowników, odpowiedź ta została wysłana jako list zwykły. W związku z tym doszło do rozminięcia się poczty organu i skarżącego, lecz przed wniesieniem skargi wnioskodawca otrzymał żądaną informację. W piśmie procesowym z dnia 31 lipca 2018 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę organu i zmodyfikował treść swojego żądania w związku z udzieleniem odpowiedzi na jego pytania, wnosząc jedynie o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie i wymierzenia Dyrektorowi Zarządu grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która odbywa się na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a. Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przez bezczynność należy rozumieć sytuację, w której dany podmiot, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Natomiast na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p., której przepisy stanowiły podstawę rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, bezczynność polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Miejskiej Sąd uznał, że zasługiwała ona na uwzględnienie na dzień jej wniesienia, tj. na dzień 15 stycznia 2018 r., jednakże przed wydaniem orzeczenia zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie bezczynności w rozpoznaniu wniosku. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że udostępnienie informacji objętych wnioskiem może nastąpić wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz, że jest on w posiadaniu informacji, które mają charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, Sąd nie miał wątpliwości, że adresat przedmiotowego wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zarząd Infrastruktury Miejskiej jest bowiem jednostką organizacyjną samorządu terytorialnego, wykonującą powierzone jej obowiązki zarządcy dróg m.in. na zasadach określonych w Rozdziale 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2222). Dyrektor reprezentujący taką jednostkę jest zatem podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., ustawowo zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Również z przedmiotowego punktu widzenia żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Kategorie informacji publicznej, które z mocy prawa podlegają udostępnieniu wymienia z kolei przepis art. 6 u.d.i.p., przy czym wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Także w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych. Jak stanowi art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy, w tym informacja o majątku, jakim podmioty te dysponują. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. informacją publiczną jest także informacja o majątku publicznym. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, żądana informacja dotycząca finansowania reklam umieszczanych na środkach komunikacji miejskiej i ograniczenia wydatków na transport zbiorowy stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Niewątpliwie też żądana informacja jest informacją dotyczącą organizacji działalności jednostki oraz jej przedmiotu (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i c u.d.i.p.) - zadań zarządcy drogi i organizacji lokalnego transportu zbiorowego. Charakter taki ma również informacja dotycząca uzgodnień dotyczących zawieszenia lub ograniczenia połączeń komunikacji zbiorowej. W konsekwencji należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki przedmiotowe i podmiotowe udostępnienia informacji publicznej, określonej we wniosku z dnia 22 grudnia 2017 r. W dalszej kolejności należało zbadać, czy organ dopuścił się bezczynności, tj. czy w wyznaczonym przepisami terminie nie podjął czynności zmierzających do załatwienia wniosku. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot zobowiązany powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Jeżeli organ, rozpoznając wniosek, dojdzie do przekonania, że żądana informacja nie jest informacją publiczną jest zobowiązany do powiadomienia o tym fakcie wnioskodawcy pismem, bez szczególnej formy. Z kolei obowiązek wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.i.d.p. ustawodawca przewidział w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz podmiot zobowiązany odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. W niniejszej sprawie wniosek został złożony do organu w dniu 22 grudnia 2017 r., zatem w świetle przytoczonych przepisów termin udzielenia odpowiedzi na wniosek bądź podjęcia innych działań upływał w dniu 5 stycznia 2018 r. Zdaniem organu termin ten został przezeń zachowany, albowiem pismem z dnia 5 stycznia 2018 r. udzielił odpowiedzi na wniosek. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, albowiem Sądowi z urzędu wiadomym jest, że pismo, stanowiące odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zostało wprawdzie datowane przez organ na dzień 5 stycznia 2018 r., lecz wysłano je dopiero w dniu 18 stycznia 2018 r. (vide: kopia koperty zawierającej pismo, k. 12 akt sygn. II SO/Gd 5/18), a więc zarówno po terminie na udzielenie żądanej informacji, jak i po dniu wniesienia przez stronę skargi na bezczynność organu. Okoliczności te, znane Sądowi z urzędu i wynikające z akt zgromadzonych w sprawie o sygn. akt II SO/Gd 5/18, potwierdzają, że organ dopiero po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność, skierował na jego adres pismo stanowiące w istocie rozpoznanie jego wniosku z dnia 22 grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z tego wynika, że bezczynność, której dopuścił się podmiot zobowiązany, ustała po wniesieniu skargi. Dokonanie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji jednej z czynności przewidzianych przepisami prawa w zakresie rozpoznania wniosku po wniesieniu skargi, czyni zbędnym zobowiązanie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Miejskiej do rozpoznania żądania zawartego we wniosku z dnia 22 grudnia 2017 r. Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku uznając, że wobec wypełnienia obowiązku, którego dotyczy skarga, orzekanie o zobowiązaniu do jego wykonania jest bezprzedmiotowe. Przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma bowiem zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że o ile podjęcie przez podmiot zobowiązany, na dzień orzekania przez Sąd, czynności zmierzającej do załatwienia wniosku czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle fakt ten nie uprawnia do umorzenia całego postępowania jako bezprzedmiotowego w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd nie jest bowiem zwolniony z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do bezczynności w postępowaniu administracyjnym, a następnie oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Czyniąc zadość temu obowiązkowi Sąd oceniając okoliczności sprawy stwierdził, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął pod uwagę, że zarówno od dnia upływu terminu do rozpoznania wniosku (5 stycznia 2018 r.), wyznaczonego zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jak i od dnia wniesienia skargi na bezczynność (15 stycznia 2018 r.) do dnia wykonania obowiązku, którego dotyczy skarga (udzielenie żądanej informacji w dniu 18 stycznia 2018 r.) upłynął stosunkowo krótki okres. W związku z tym zdaniem Sądu, choć zobowiązany podmiot podjął przewidziane prawem czynności dopiero po wniesieniu skargi, to z okoliczności sprawy nie wynika, aby bezczynność organu była wynikiem celowego i niezgodnego z prawem działania. Powyższa ocena skutkowała także oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej przewidzianej przepisami wysokości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. W niniejszej sprawie sposób działania organu nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny, okoliczności sprawy nie wskazywały także na konieczność dyscyplinowania organu w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności. Żądanie skarżącego dotyczące zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie nie mogło zostać uwzględnione, albowiem przepis art. 149 p.p.s.a. nie przewiduje, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność organu był uprawniony do wydawania tego rodzaju orzeczenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego w pkt 4 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.