II SAB/Gd 59/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. G.-G. na bezczynność Prezesa A. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokatowi A. Ż. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W piśmie z dnia 1 lutego 2015 r. T. G. – G. zwrócił się do Prezesa A. o udostępnienie, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), informacji w następującym zakresie "sposobu doboru kadry pracowniczej na stanowiska funkcyjne ze szczególnym uwzględnieniem czy ma wpływ wcześniejsze ich przebywanie w lokalach nocnych". Następnie, pismem z dnia 2 marca 2015 r., T. G. – G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezesa A. wskazując w uzasadnieniu, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał odpowiedzi na złożony w dniu 1 lutego 2015 r. wniosek. Nadto skarżący zakwestionował obciążenie go opłatą za instalację licznika przedpłatowego. W odpowiedzi na skargę Prezes A. wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że pismem z dnia 16 lutego 2015 r. wyjaśnił wnioskodawcy, iż żądana informacja dotycząca zasad naboru pracowników wykracza poza sferę wykonywania zadań publicznych przez przedsiębiorstwo energetyczne, a tym samym nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spośród informacji dotyczących podmiotów innych niż władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne, a zatem organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych, charakter informacji publicznej należy przypisać bowiem jedynie tym, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Obowiązek udzielenia informacji publicznej przez spółkę dotyczy więc jedynie działań podejmowanych w ramach obrotu energią elektryczną i świadczenia usługi kompleksowej w tym np. zawierania umów z odbiorcami, dostępności usług, poprawy ich jakości etc. Dlatego też nie zachodziła potrzeba wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wskazał ponadto, że wniosek skarżącego z dnia 1 lutego 2015 r., trudno uznać za wniosek o udostepnienie informacji publicznej. Ze sformułowania wniosku nie wynika, jakiej dokładnie informacji wnioskujący żąda, gdyż pojęcie stanowisk funkcyjnych nie zostało zdefiniowane, ani nie jest zwyczajowe używane w obrocie a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie jest uprawniony, ani obowiązany do interpretowania żądania wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8). Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezesa A., polegająca na nieudostępnieniu skarżącemu T. G. – G., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.), żądanej przez niego w piśmie z dnia 1 lutego 2015 r. informacji w zakresie "sposobu doboru kadry pracowniczej na stanowiska funkcyjne ze szczególnym uwzględnieniem czy ma wpływ wcześniejsze ich przebywanie w lokalach nocnych". Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może być załatwiony albo przez udzielenie informacji (w formie czynności materialno – technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2. Przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). A zatem bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żądanych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r., s. 62 – 63). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub nie zawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażając się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 1983 r., sygn. akt SA/Wr 6/83, Gazeta Prawnicza 1983 r., nr 24), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Oceniając więc, czy Prezes A., pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 1 lutego 2015 r., należało ustalić czy w sprawie wystąpiły podmiotowe oraz przedmiotowe przesłanki udzielenia informacji publicznej określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. Art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi bowiem, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Bezsporne jest, że A., będąca przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się sprzedażą energii, jest podmiotem wykonującym zadania publiczne. Prezes A. w odpowiedzi na skargę przyznał, że spółka ta realizuje zadania publiczne poprzez sprzedaż energii elektrycznej oraz świadczenie usługi kompleksowej. Niezależnie od tego wskazać należy, w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie akceptowany jest pogląd, że przedsiębiorstwa energetyczne należą do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publiczne oraz że powyższe pojęcie ma szersze znaczenie od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie podobna odmówić im przymiotu zadań publicznych (zob.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). A skoro tak, to bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej dystrybucji albo sprzedaży, mimo że zadania te zostały odrębnie ujęte w znowelizowanej ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, takie przedsiębiorstwo winno być traktowane jako podmiot wykonujący zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 403/14 oraz z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 940/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe nie oznacza jednak, że każda informacja i każdy dokument, jakimi dysponuje ten podmiot ma walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Artykuł 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Definicja informacji publicznej zawarta w tym przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej". W przepisach prawa brak jest legalnej definicji "sprawy publicznej". Z pewnością jednak jest to sprawa, która, jak wynika z potocznego rozumienia pojęcia "publiczny", odnosi się w jakimś stopniu do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich, ogólnych, społecznych i nieprywatnych ((Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom D-Ś, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843) mogących interesować ogół obywateli. Przeciwieństwem "sprawy publicznej" jest "sprawa prywatna" czyli niepubliczna, osobista, indywidualna, dotycząca sfery prywatnej człowieka. Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującym jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Dziedziny aktywności, które dotyczą spraw publicznych wymienione w art. 6 ustawy obejmują zatem: politykę zewnętrzną i wewnętrzną państwa (ust. 1), sposób organizacji i zasady funkcjonowania podmiotów publicznych (ust. 2-3), dokumenty wytworzone w ramach działalności podmiotów publicznych (ust. 4) i majątek publiczny (ust. 5). Pomimo tak szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Ustawa ta nie może być rozumiana jako ustawa, która gwarantuje publiczny dostęp do każdej informacji. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 25 marca 2003 r. (sygn. akt II SA 4059/02, https://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Dlatego też, jak trafnie stwierdzono w odpowiedzi na skargę, spośród informacji dotyczących podmiotów innych niż władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne, a zatem organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych, charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002). Z uwagi na powyższe, uznać należało, że żądane we wniosku skarżącego z dnia 1 lutego 2015 r. informacje dotyczące sposobu doboru kadry pracowniczej nie mają charakteru informacji publicznej, do której udostępnienia zobowiązany byłby Prezes A. Spółka ta bowiem w swojej działalności operacyjnej koncentruje się na prowadzeniu handlu na krajowym i międzynarodowym hurtowym rynku energii elektrycznej oraz na sprzedaży energii klientom indywidualnym i biznesowym. A. wykonuje zadania publiczne w zakresie sprzedaży energii elektrycznej. Żądane przez skarżącego informacje nie odnoszą się stricte do zadań publicznych, jakie realizuje A. Zasady doboru kadry pracowniczej nie dotyczą publicznej sfery działalności organu A. lecz wyłącznie kwestii wewnętrznych, związanych z zasadami organizacji i funkcjonowania tegoż podmiotu, który - co nie ulega wątpliwości - nie jest nie jest podmiotem publicznym. Z powyższych względów stwierdzić zatem należy, że Prezes A. nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 1 lutego 2015 r., jako że wniosek ten nie dotyczy informacji publicznej. Wyjaśnić przy tym należy, że pismem z dnia 16 lutego 2015 r., poinformowano skarżącego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli zaś żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie pisemnie powiadomić o tym fakcie podmiot żądający udostępnienia informacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.