II SAB/Gd 6/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w T. na bezczynność Dyrektora Morskiego Instytutu Rybackiego – Państwowego Instytutu Badawczego z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Skarżący A. wniósł skargę na bezczynność organu – Dyrektora Morskiego Instytutu Rybackiego – Państwowego Instytutu Badawczego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 27 listopada 2017 r., zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm). przez nieudzielenie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora Morskiego Instytutu Rybackiego do wykonania odpowiedniej czynności administracyjnej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także na podstawie art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 27 listopada 2017 r. skarżące Stowarzyszenie złożyło drogą elektroniczną za pośrednictwem poczty elektronicznej oraz platformy ePUAP wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie następujących danych: wykazu (rejestru) wszystkich umów cywilnoprawnych zawartych z jednostkami rybackimi i innymi podmiotami (niebędącymi rybakami) na badania realizowane w roku 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, na Zalewie Wiślanym. W rejestrze umów miały znajdować się takie rubryki jak: data zawarcia umowy, okres obowiązywania umowy, podmiot zawierający umowę, podmiot z którym zawarto umowę, przedmiot umowy oraz wartość umowy. W dniu 11 grudnia 2017 r. skarżący otrzymał e-mail, z którego wynika że nie otrzymał informacji zgodnej z wnioskiem. Organ przedstawił informację publiczną niepełną, znacznie zawężoną od wskazanej we wniosku. W ocenie Stowarzyszenia przedstawienie przez organ niekompletnej informacji powoduje uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi – zdaniem skarżącego w takiej sytuacji zachowanie organu należy traktować jako nieudzielenie odpowiedzi. Skarżący podał, że w dniu 14 grudnia 2017 r. zwrócił się z ponagleniem do organu o udzielenie przedmiotowej informacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości wskazując, że przedstawił żądaną przez skarżącego informację w sposób podany we wniosku. Podał organ, że wbrew twierdzeniom skarżącego Stowarzyszenia przekazana mu informacja, tj. wykaz/rejestr umów, obejmowała wszystkie umowy cywilnoprawne na badania zawarte we wnioskowanym okresie, przy czym w przygotowanym wykazie znajdowały się wszystkie wskazane przez skarżącego rubryki, tj. data zawarcia umowy, okres obowiązywania umowy, podmiot zawierający umowę, podmiot z którym zawarto umowę, przedmiot umowy oraz wartość umowy. Organ podniósł również, że w piśmie z dnia 14 grudnia 2017 r. skarżący nie wskazał, co do jakiego zakresu żądania nie została mu udzielona informacja publiczna oraz czego oczekuje od organu. Tym samym organ nie był w stanie odnieść się do zarzutu, że przedstawił informację niekompletną lub zupełnie inną niż oczekiwał wnioskodawca oraz nie był w stanie podjąć żadnych działań. Organ zaznaczył, że w przypadku określenia przez skarżącego w jakim zakresie przedstawiona informacja była w jego ocenie niepełna, organ niezwłocznie udostępniłby żądaną informację. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej podstawie została rozpoznana przez sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Dyrektora Morskiego Instytutu Rybackiego – Państwowego Instytutu Badawczego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy czym należy dodać, że sąd ocenia skargę na bezczynność na dzień jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Morskiego Instytutu Rybackiego – Państwowego Instytutu Badawczego polegająca na nierozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 27 listopada 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym udostępnienie wykazu wszystkich umów cywilnoprawnych zawartych z jednostkami rybackimi i innymi podmiotami (niebędącymi rybakami) na badania realizowane w latach 2013-2017 na Zalewie w żądanej przez wnioskodawcę formie. Przez bezczynność należy rozumieć sytuację, w której dany podmiot, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej podlega regulacji ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. i polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź umorzeniu postępowania. Natomiast w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Kontrolując niniejszą skargę na bezczynność sąd uznał, że nie znajduje ona uzasadnionych podstaw, zatem winna zostać oddalona. Przede wszystkim przyjdzie dostrzec, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega ocenie z punktu widzenia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych. Oznacza to, że udostępnienie informacji objętej wnioskiem może nastąpić wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz że jest on w posiadaniu informacji, które mają charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1. organy władzy publicznej; 2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Analizując powyższy przepis w kontekście zobowiązania Dyrektora Morskiego Instytutu Rybackiego – Państwowego Instytutu Badawczego do udzielenia informacji publicznej należało dojść do wniosku, że Instytut jest państwową jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 4) przy wykorzystywaniu środków publicznych pochodzących z budżetu państwa, a tym samym może być podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W świetle ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 736.) instytutem badawczym jest państwowa jednostka organizacyjna wyodrębniona pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno–finansowym, która prowadzi badania naukowe i prace rozwojowe ukierunkowane na ich wdrożenie i zastosowanie w praktyce (art. 1 ust. 1). Rozporządzeniem z dnia 7 czerwca 2011 r. Rada Ministrów nadała Morskiemu Instytutowi Rybackiemu status państwowego instytutu badawczego precyzując przedmiot jego działalności jako prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych obejmujących w szczególności dziedziny stwarzające naukowe podstawy zarządzania rybołówstwem morskim. W § 3 rozporządzenia określono, że źródłem finansowania działalności Instytutu są środki finansowe m.in. ustalane w ustawach budżetowych na realizację zadań programu wieloletniego, ustanowionego na podstawie przepisów o finansach publicznych, którego wykonawcą jest Instytut, a dysponentem środków budżetowych ustalanych na realizację zadań programu jest minister właściwy do spraw rybołówstwa. Z ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2018 r., poz. 87) wynika nadto, że to minister właściwy od spraw nauki przekazuje jednostkom naukowym, w tym instytutom badawczym, środki finansowe na naukę, czyli na realizację m.in. działalności statutowej i inwestycje w zakresie dużej infrastruktury badawczej oraz inwestycje budowlane służące badaniom naukowym lub pracom rozwojowym (art. 9 pkt 1). Środki finansowe na naukę są przeznaczane na ten cel w budżecie państwa. Analiza regulacji odnoszących się do działalności Morskiego Instytutu Badawczego pozwala zakwalifikować go jako państwowy instytut badawczy będący jednostką naukową w rozumieniu ustawy o zasadach finansowania nauki i prowadzący swoją działalność statutową w oparciu o przekazywane mu z budżetu państwa środki finansowe. Jest państwową jednostką organizacyjną wyodrębnioną pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym wykorzystującą środki publiczne i wykonującą zadania publiczne z zakresu nauki określone w ustawie. Powyższe pozwala uznać Morski Instytut Rybacki za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Również w ocenie sądu w niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, że żądana przez skarżące Stowarzyszenie informacja ma charakter informacji publicznej. U.d.i.p. definiuje w art. 1 ust. 1 informację publiczną i podaje, że jest nią każda o sprawach publicznych. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który przykładowo wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną jest m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP stanowiące konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje i zadania publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W świetle powyższego każda informacja dotycząca zasad funkcjonowania jednostki organizacyjnej, która dysponuje majątkiem publicznym (w tym o trybie działania) i wykonuje zadania publiczne, stanowi informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Wobec powyższego uprawnione jest twierdzenie, że informacje odnoszące się do umów cywilnoprawnych zawartych z jednostkami rybackimi i innymi podmiotami (niebędącymi rybakami) na badanie realizowane w latach 2013-2017 r. stanowią informację publiczną. Skoro zatem żądana we wniosku skarżącego Stowarzyszenia informacja stanowi informację publiczną, a Dyrektor Morskiego Instytutu Rybackiego – Państwowego Instytutu Badawczego jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, to tym samym powinien on odnieść się do przedmiotowego wniosku skarżącego w trybie określonym w przepisach u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 tej ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 (w zakresie terminu udostępnienia) oraz w art. 14 ust. 1 (w zakresie sposobu udostępnienia). W związku z tym, że u.d.i.p. nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Z lektury akt sprawy wynika, że organ przedstawił żądaną przez wnioskodawcę informację w formie tabelarycznej, w której zawarto następujące informacje: data zawarcia umowy, okres obowiązywania umowy, podmiot zawierający umowę, przedmiot umowy oraz wartość umowy, a zatem w formie i w sposób wskazany przez wnioskującego (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), co też wynika z przedmiotowego zestawienia, które skarżący dołączył do skargi. Stowarzyszenie podniosło zaś w piśmie skierowanym do organu w dniu 14 grudnia 2017 r., jak i w samej skardze, że przedstawiona przez organ informacja jest niepełna, nieokreślając w żaden sposób, z czego wynika takie arbitralne stwierdzenie. Z kolei organ wskazał w odpowiedzi na skargę, że sytuacja jest zgoła przeciwna twierdząc, że przedstawił wnioskodawcy kompletny wykaz zawartych przez Instytut umów na badania realizowane w podanych przez skarżącego latach. Okoliczność zaś że przedmiotowa informacja została skarżącemu udostępniona w ustawowym 14-dniowym terminie pozostaje poza sporem i wynika z akt sprawy. Należy zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące posiadaniu takich informacji. Tym samym nie może ponosić ujemnych żadnych konsekwencji podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jeżeli nie udziela żądanej informacji z tego powodu, że taką informacją nie dysponuje w ramach zakresu swojego działania. Skarżące Stowarzyszenie kwestionuje stanowisko organu powołując się niekompletność udostępnionej informacji, nie wskazuje jednak, o jakie dane informacja ta winna zostać uzupełniona, czego w przesłanym wykazie brakuje, nie czyni tego ani w piśmie z dnia 14 grudnia 2017 r., ani w skardze. Nie sposób zatem stwierdzić na podstawie uzasadnienia skargi, czy zdaniem skarżącego organ pominął w informacji którąś z zawartych umów, czy też nie przedstawił danych dotyczących tych umów w żądanym zakresie (podmioty, przedmiot, wartość), chociaż akurat ta kwestia nie podlega dyskusji, jako że odpowiedź zawiera wszystkie żądane we wniosku elementy. Nie można zatem zdaniem sądu postawić zarzutu organowi, że nie podał pełnej żądanej informacji, jeśli sam skarżący nie jest w stanie wyjaśnić, czego jeszcze oczekuje, czy udzielona informacja była faktycznie niekompletna, ewentualnie – w jakim kierunku organ miałby ją uzupełnić. Skarżące Stowarzyszenie nie powołuje się na żadną konkretną informację z zakresu objętego wnioskiem, o której wie z innych źródeł, że jest w posiadaniu organu i nie została udostępniona. Tym samym twierdzenia zawarte w skardze o niekompletności otrzymanej informacji są całkowicie gołosłowne i niczym nie poparte. W przedstawionych okolicznościach sprawy organ udostępnił przedmiotową informację publiczną w sposób określony we wniosku Stowarzyszenia i w zakresie posiadanym przez podmiot zobowiązany, czego skutecznie wnioskodawca nie podważył. Udostępnienie nastąpiło niewątpliwie przed wniesieniem niniejszej skargi, gdyż jak wynika z akt w dniu 11 grudnia 2017 r. skarżący otrzymał żądaną informację zgodnie z wnioskiem oraz we wnioskowanej formie. Skarga była zatem bezzasadna, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.