II SAB/Gd 6/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G. i W. G. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wykonania uchwały postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej wpis w wysokości 100 (słownie: sto) złotych. M. G. i W. G., reprezentowani przez pełnomocnika profesjonalnego, powołując się na art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej jako: "u.s.g.") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy Trąbki Wielkie w przedmiocie niewykonania uchwały o przystąpieniu do zmiany części planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wskazali, że pomimo podjęcia przez Radę Gminy Trąbki Wielkie w dniu 24 lutego 2015 r. uchwały nr VI/35/2015 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym Kleszczewo, Wójt Gminy Trąbki Wielkie nie wykonał ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.") i w konsekwencji nie przystąpił do jej wykonania. Podnieśli, że bezczynność Wójta narusza ich interes prawny, albowiem planowane zmiany przeznaczenia terenu obejmują nieruchomość będącą ich własnością. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Trąbki Wielkie wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w wyniku ponownego przeanalizowania przez projektanta obszaru przyjętego w uchwale o przystąpieniu do zmiany planu stwierdzono, że ustalenia planu miejscowego z 2014 r. dla terenu nieruchomości skarżących były prawidłowe. Przedmiotowy teren posiada cechy uniemożliwiające jego intensywną zabudowę mieszkaniową, co w konsekwencji powoduje, że niemożliwe jest także dzielenie go w takim celu na działki. Ponadto, istotna większość wskazywanego przez skarżących terenu jest obszarem, na którym przeważają gleby klasy III, co – zdaniem organu - bezwzględnie wymagałoby zgody Ministerstwa Rolnictwa na wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej. Dodatkową przeszkodą do wprowadzenia intensywnej zabudowy są dodatkowo nieuporządkowane miejscowe stosunki wodne, które stanowią fizyczną przeszkodę dla ewentualnej intensyfikacji zabudowy (tereny źródlisk i podmokłe). Niezależnie od powyższego, w ocenie organu, wniesienie skargi na bezczynność w uchwalaniu aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub uchwała o jego zmianie, jest niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny rozpoznając skargę w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt, czynność lub bezczynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zróżnicowanych form działania administracji - od aktów stosowania prawa (m.in. decyzje, postanowienia), aż po akty stanowienia prawa (m.in. akty prawa miejscowego, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego). Zakresem kontroli działalności administracji publicznej objęto orzekanie w sprawach skarg na różnorodne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione w art. 3 § 2 oraz 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). Kontrolą objęto również bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy przy wydawaniu aktów stosowania prawa (por. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Rozszerzenie zakresu kontroli sądów administracyjnych może nastąpić na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., który dopuszcza możliwość określenia przez ustawodawcę innych rodzajów spraw podlegających kognicji tychże sądów. Przywołany przepis stanowi bowiem, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Takim przepisem szczególnym w niniejszej sprawie jest art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Powołany przepis zawiera odesłanie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W świetle powołanych wyżej regulacji prawnych, skuteczne wniesienie skargi na postawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uzależnione jest od spełnienia następujących przesłanek: 1) zaskarżona bezczynność organu gminy musi dotyczyć czynności ze sfery administracji publicznej nakazanych temu organowi prawem, 2) zaniechanie organu musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Jedynie w sytuacji spełnienia wyżej wymienionych wymogów łącznie, możliwe jest przystąpienie przez sąd do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi. W niniejszej sprawie, skarżący zarzuca bezczynność organu wykonawczego gminy – Wójta Gminy Trąbki Wielkie w przedmiocie wykonania uchwały Rady Gminy Trąbki Wielkie z dnia 24 lutego 2015 r. nr VI/35/2015 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zamiany części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym Kleszczewo, a zatem w dziedzinie, która bez wątpienia należy spraw z zakresu administracji publicznej. Niemniej jednak należy mieć na względzie, że wniesienie skargi na bezczynność organu gminy do sądu administracyjnego w trybie i na zasadach określonych w art. 101a u.s.g. może dotyczyć wyłącznie niewykonywania czynności nakazanych prawem, w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ gminy obowiązek podjęcia stosownych uchwał w określonej materii. Uwzględnienie skargi na podstawie wskazanego przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek wydania określonych aktów przez organ samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Niedopuszczalna jest zatem skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały (por. postanowienie NSA z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1501/11; wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stwierdzenie odnosi się odpowiednio do sytuacji organu wykonawczego gminy w podejmowaniu działań służących działalności organu stanowiącego, w których organ uchwałodawczy ma możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały. W ocenie Sądu, taki przypadek zachodzi w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), który sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.). Dodatkowo trzeba mieć na względzie, że stosownie do art. 14 ust. 1 i ust. 4 u.p.z.p., organami właściwymi do podjęcia inicjatywy w zakresie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są wyłącznie rada gminy, bądź wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Z przepisów powyższych, określających zadania gminy, a więc również i jej obowiązki, nie wynika jednak prawo podmiotu powołującego się na swój interes prawny do żądania od gminy podjęcia czynności mających na celu przyjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, a także przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy uchwalenie planu miejscowego nie jest obowiązkowe. W powołanej mierze, obowiązek gminy dotyczy wyłącznie sporządzenia planu miejscowego w sytuacjach szczególnych, tj. terenów zajętych pod lotniska wojskowe; terenów przeznaczonych do prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego; terenów dla których utworzono park kulturowy; dla obszaru Pomnika Zagłady i jego strefy ochronnej oraz nieruchomości Skarbu Państwa przejętych od wojsk Federacji Rosyjskiej. Tego rodzaju szczególny przypadek w niniejszej sprawie nie występuje, gdyż jak wynika z akt sprawy, podjęcie uchwały dotyczy przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w obrębie geodezyjnym Kleszczewo, a więc nie dotyczy terenów, dla których ustawowo nałożony został obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji należy uznać, że brak jest podstawy prawnej po stronie skarżącego, do skutecznego żądania od organu wykonawczego działań polegających na wykonaniu uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc z sferze w której co do zasady organ ma pełną autonomię w podejmowaniu działań uchwałodawczych. Oceniając na tym tle interes prawny skarżącego należy ponadto uwzględnić, że uchwała o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter wewnętrzny, wiążący tylko organ wykonawczy gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (zmiany planu miejscowego) nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Uchwała taka rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu (zmianie) planu miejscowego, określając terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (zmiany planu miejscowego) nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnień skarżącego. Nie reguluje ona bowiem nie tylko wprost, ale nawet pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącego oraz jego sytuacji materialnoprawnej (por. postanowienia NSA: z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1359/17; z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. II OSK 1560/16; z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 720/16; z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 1888/14). Skoro uchwała o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do zasady nie wywołuje skutku w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jakichkolwiek podmiotów, to tym bardziej bezczynność organu wykonawczego gminy w przedmiocie podjęcia działań mających na celu wykonanie takiej uchwały, nie wywołuje następstw w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. post. WSA w Szczecinie z dnia 11 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 86/17, postanowienie NSA z 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2933/17). W tej sytuacji skargę na bezczynność Wójta Gminy Trąbki Wielkie w przedmiocie niewykonania uchwały o przystąpieniu do zmiany części planu zagospodarowania przestrzennego należało uznać za niedopuszczalną. Kwestionowana bezczynność nie mieści się bowiem w kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a objętych kontrolą sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., Sąd skargę jako niedopuszczalną odrzucił. O zwrocie kosztów postępowania (uiszczonego wpisu) Sąd postanowił na podstawie art. 225 p.p.s.a.