II SAB/Gd 61/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. W. i H. H. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania w terminie 60 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku rozstrzygnięcia w przedmiocie postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane w sprawie przebudowy Zakładu Ślusarskiego położonego w B. przy ulicy [...], 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. H. kwotę 168,25 (sto sześćdziesiąt osiem złotych dwadzieścia pięć groszy) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. W. kwotę 168,25 (sto sześćdziesiąt osiem złotych dwadzieścia pięć groszy) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 8 maja 2001r. nr [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez L. W. przy przebudowie zakładu ślusarskiego położonego na działce o numerze [...] w B. przy ulicy [...] z uwagi na prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Następnie decyzją z dnia 5 czerwca 2001r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazał L. W. przedłożenie w terminie do dnia 31 października 2001r. określonych w decyzji dokumentów w celu doprowadzenia realizowanych robót budowlanych przy przebudowie opisanego wyżej zakładu ślusarskiego do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia 8 maja 2002r. nr [...], na wniosek inwestora L. W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zmienił powyższą decyzję z dnia 5 czerwca 2001r. w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku i ustalił nowy termin na dzień 30 września 2002r. Decyzja ta oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lipca 2002r. nr [...] zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2005r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 1971/02 ze skarg S. W. i H. H. Wyrok powyższy został doręczony Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wraz z aktami administracyjnymi w dniu 11 stycznia 2006r. (vide: zwrotne poświadczenie odbioru, k. 45 akt o sygn. II SA/Gd 1971/02). Decyzją z dnia 12 listopada 2002r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił L. W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych prowadzonych przy przebudowie przedmiotowego zakładu ślusarskiego. W wyniku odwołania wniesionego przez S. W. oraz H. H. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 stycznia 2003r. nr [...] uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia 24 lutego 2003r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy udzielił L. W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych prowadzonych przy przebudowie przedmiotowego zakładu ślusarskiego. Decyzja ta oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lipca 2003r., nr [...] zostały również uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2006r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 1208/03 ze skargi S. W. Wyrok powyższy został doręczony Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wraz z aktami administracyjnymi w dniu 5 lipca 2006r. (vide: zwrotne poświadczenie odbioru, k. 77 akt o sygn. II SA/Gd 1971/02). Jak wynikało z akt administracyjnych wyrok powyższy wraz z aktami sprawy został przekazany przez organ odwoławczy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w dniu 17 lipca 2006r. W dniu 24 października 2006r. S. W. i H. H. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegającą na nie wykonaniu decyzji z dnia 5 czerwca 2001r. znak [...] nakładającej na inwestora L. W. określone w decyzji obowiązki w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Skarżący domagali się wyegzekwowania nakazu rozbiórki całego obiektu lub jego części z uwagi na niewykonanie przez inwestora nałożonych obowiązków. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że bezczynność organu jest zaniechaniem zamierzonym. Wskazali ponadto, że skierowane przez skarżących pisma do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wzywające do wykonania opisanej wyżej decyzji oraz do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wzywające do wyjaśnienia przyczyn nie wykonania tejże decyzji pozostały bezskuteczne. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że do dnia przekazania skargi nie otrzymał akt sprawy wysłanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w dniu 1 lutego 2006r. i podniósł, że do czasu zwrotu akt nie ma możliwości rozpatrzenia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Wniesienie skargi na bezczynność organów dopuszczalne jest po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 kpa. Zgodnie bowiem z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Stosownie zaś do § 2 organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że skarżący wnieśli w dniu 9 sierpnia 2006r. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia, to jest Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Bezczynność organu administracji zachodzi wówczas, gdy organ administracji, w terminach przewidzianych przepisami prawa nie wydaje rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa organ administracji publicznej zobowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa to jest nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Skarga jest uzasadniona, albowiem w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek bezczynności w wydaniu rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. W wyniku wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku opisanych wyżej wyroków z dnia 9 sierpnia 2005r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 1971/02 oraz z dnia 6 kwietnia 2006r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 1208/03 w obrocie prawnym pozostała decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 czerwca 2001r. nr [...] nakładająca na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, określone w decyzji obowiązki w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzja wydana w tym trybie nie kończy postępowania w sprawie. Stosownie bowiem do art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, postępowanie jest kontynuowane przez właściwy organ, który po upływie terminu lub na wniosek inwestora sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W tym miejscu podkreślić należy, że z uwagi na treść cytowanego wyżej art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, brak było podstaw do zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak tego domagali się skarżący, do wykonania powyższej decyzji poprzez nakazanie inwestorowi rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, albowiem nakazanie rozbiórki jest jednym z możliwych rozstrzygnięć podejmowanych przez właściwy organ nadzoru budowlanego, stosownie do wyniku sprawdzenia wykonania przez inwestora nałożonych obowiązków. Ponieważ, jak wyżej wskazano, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2006r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 1208/03 wraz z aktami administracyjnymi został doręczony przez organ odwoławczy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w dniu 17 lipca 2006r., od tego dnia po stronie organu pierwszej instancji powstał obowiązek kontynuowania postępowania administracyjnego, stosownie do trybu określonego w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, przy czym organ był zobowiązany zachować terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 § 1 i 3 kpa. Naruszenie powyższych terminów nie było usprawiedliwione przyczynami niezależnymi od organu. Wskazać bowiem należy, że tylko bowiem rzeczywiste zaistnienie przeszkód wskazanych w art. 35 § 5 kpa, może powodować przedłużenie wiążącego organy ustawowego terminu załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2002r., sygn. akt IV SAB 216/01, LexPolonica nr 355854). Wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że od obowiązku załatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 kpa organu administracji nie zwalniają tak zwane trudności obiektywne (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1999r., w sprawie o sygn. akt V SAB 147/99, Lex nr 50019). Za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie nie mogła być uznana okoliczność, iż organowi administracji publicznej nie zostały zwrócone akta administracyjne sprawy, w której organ był zobowiązany do podjęcia rozstrzygnięcia, nie może ona być bowiem kwalifikowana jako przyczyna niezależna od organu w rozumieniu art. 35 § 5 kpa. W ocenie Sądu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego obowiązany był podjąć wszelkie niezbędne czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy w ustawowym terminie. Nie było przeszkód aby organ zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o sporządzenie i doręczenie niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy odpisów z akt administracyjnych, skoro akta te pozostawały w Sądzie w związku z rozpoznaniem sprawy ze skargi na inne rozstrzygnięcie podjęte w ramach tego samego postępowania administracyjnego. Powyższe potwierdza również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 8 października 1999r. w sprawie o sygn. akt IV SAB/Gd 46/99 (Lex nr 47851) stwierdził, że fakt przekazania akt sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie uzasadnia bezczynności organu administracji do czasu zwrotu akt. Skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane z oczywistym przekroczeniem terminu przewidzianego w art. 35 § 1 i 3 kpa uznać należało, że miała miejsce bezczynność organu administracji. Zasadnym zatem było, stosownie do art. 149 p.p.s.a., zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania w terminie 60 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku rozstrzygnięcia w przedmiocie postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane w sprawie przebudowy zakładu ślusarskiego położonego w B. przy ulicy [...]. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjne, na podstawie wskazanej wyżej podstawie prawnej, orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w punktach drugim i trzecim wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 1 p.p.s.a., albowiem w wyniku uwzględnienia skargi, każdemu ze skarżących przysługiwał od organu, na którego bezczynność skarga została wniesiona, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.