II SAB/Gd 61/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2022 r. sprawy ze skargi K. T. i I. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w przedmiocie odszkodowania za prawo własności nieruchomości 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do rozpoznania wniosku skarżących K. T. i I. T. z dnia 23 listopada 2018 r. o ustalenie odszkodowania za prawo własności nieruchomości; 2. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności i przewlekłości oraz że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Starosty na rzecz skarżących K. T. i I. T. sumę pieniężną w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych, 4. zasądza od Starosty na rzecz skarżących K. T. i I. T. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. T. i I. T. (dalej: "Skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Starostę (dalej: "Starosta", "Organ") postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 5 września 2018 r. Skarżący wystąpili do Starosty z zaproszeniem do podjęcia rokowań w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania w związku z przejęciem przez Skarb Państwa własności nieruchomości gruntowej położonej w G., gmina W., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [..], która w związku z prawomocną decyzją Naczelnika Gminy (dalej: "Naczelnik") nr [..] z 26 lutego 1990 r. została przejęta przez Skarb Państwa. Pismami z 24 września 2018 r. Starosta wystąpił do Wójta Gminy (dalej: "Wójt") o nadesłanie wszelkich istotnych dla sprawy dokumentów, w tym decyzji Wójta z 26 lutego 1990 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału, zaopatrzonej w pieczęć ostateczności (wraz z wnioskiem oraz projektem podziału), a także dokumentów w sprawie uzgodnień dotyczących odszkodowania (np. umowy, porozumienia, zrzeczenia). Starosta zwrócił się również do Wójta o wskazanie w formie zaświadczenia, wydanego w trybie art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - dalej: "k.p.a." (z załącznikiem graficznym), jakie było przeznaczenie ww. działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na dzień wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału. W dniu 10 października 2018 r. Wójt przekazał Staroście żądane dokumenty. Pismem z 30 października 2018 r. Starosta poinformował Skarżących, że odmawia przystąpienia do negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [..] położoną w G. W dniu 30 listopada 2018 r. do Starosty wpłynął wniosek Skarżących, złożony w oparciu m.in. o art. 98 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", o ustalenie odszkodowania za nieruchomość gruntową położoną w G., gmina W., stanowiącą działkę ewidencyjną nr [..], która na podstawie decyzji Naczelnika nr [..] z 26 lutego 1990 r. została przejęta przez Skarb Państwa. Postanowieniem z 28 grudnia 2018 r. Starosta, na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania. W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe postanowienie Wojewoda (dalej: "Wojewoda") postanowieniem z 27 czerwca 2019 r. uchylił je w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W dniu 9 września 2019 r. Wojewoda przekazał Staroście akta sprawy. Pismem z 3 października 2019 r. Starosta, na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 98 oraz art. 129 ust. 5 u.g.n., zawiadomił Skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie odszkodowania za działkę nr [..] położoną w G., gmina W. Organ poinformował Skarżących, że został zebrany cały materiał dowodowy. Starosta wskazał, że ze względu na wymogi procedury, w tym konieczność wyjaśnienia stanu faktycznego, umożliwienie stronom wypowiedzenie się, a także bardzo dużą ilość prowadzonych obecnie postępowań, zakończenie postępowania w ustawowym terminie jest niemożliwe. Wskazano, że prawdopodobny termin załatwienia wniosku to 31 grudnia 2019 r. Decyzją z 18 grudnia 2019 r. Starosta, na podstawie art. 105 k.p.a. w zw. z art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, albowiem - w ocenie Organu - nie ziściła się przesłanka do wdrożenia trybu administracyjnoprawnego o ustalenie odszkodowania. W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji Wojewoda decyzją z 18 marca 2021 r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W dniu 11 maja 2021 r. Wojewoda przekazał Staroście akta sprawy. Pismem z 7 czerwca 2021 r. Starosta poinformował Skarżących, że ze względu na wymogi procedury, w tym konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także bardzo dużą ilość prowadzonych obecnie postępowań, zakończenie postępowania w ustawowym terminie jest niemożliwe. Wskazano, że prawdopodobny termin załatwienia wniosku to 30 listopada 2021 r. Pismem z 6 lipca 2021 r. Starosta wezwał D. R., który w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu pełnił funkcję Naczelnika Gminy, do stawienia się w celu przesłuchania w charakterze świadka. W dniu 13 sierpnia 2021 r. przesłuchano D. R. Pismem z 15 września 2021 r. Starosta zwrócił się do Wójta o przedstawienie dokumentów z negocjacji przeprowadzonych ze Skarżącymi w sprawie uzgodnienia wysokości należnego im odszkodowania, w oparciu o które w decyzji Naczelnika z 26 lutego 1990 r., zatwierdzającej projekt podziału działki nr [..], zawarto stwierdzenie: "działka nr [..] o pow. 1315 m2 przechodzi na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania". W odpowiedzi, która wpłynęła do Starosty 30 września 2021 r., Wójt poinformował, że nie wie, na jakiej podstawie w decyzji Naczelnika z 26 lutego 1990 r. zostało zawarte ww. stwierdzenie. Wójt poinformował, że na wniosek I. T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 29 sierpnia 2019 r. stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika z 26 lutego 1990 r. w części, tj. w zakresie orzeczenia o przejściu na własność Skarbu Państwa nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości G., działka nr [..] o powierzchni 1.315 m2 bez odszkodowania (pkt 2 decyzji). Pismem z 9 listopada 2021 r. Starosta zwrócił się do Wójta o wskazanie, kto w dniu 26 lutego 1990 r., tj. w dniu wydania decyzji podziałowej, pełnił funkcję geodety gminnego oraz osób, które uczestniczyły w ustaleniach kwestii odszkodowania, wraz z ich adresami, w celu przesłuchania ich w charakterze świadków. W odpowiedzi, która wpłynęła do Starosty 25 listopada 2021 r., Wójt poinformował, że w dniu wydania decyzji podziałowej na stanowisku geodety w Urzędzie Gminy był zatrudniony A. S. podając jego adres zamieszkania widniejący na dokumentach z 1988 r. Wójt poinformował, że nie wie, jacy pracownicy w latach 1990-1991 uczestniczyli w ustaleniach kwestii odszkodowania. Pismem z 30 listopada 2021 r. Starosta poinformował Skarżących, że ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, pogłębienia analizy stanu faktycznego, umożliwienie stronom zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, a także bardzo dużą ilość prowadzonych obecnie postępowań, zakończenie postępowania we wcześniej wskazanym terminie jest niemożliwe. Wskazano, że prawdopodobny termin załatwienia wniosku to 31 maja 2022 r. Pismem z 8 grudnia 2021 r. Skarżący zwrócili się do Starosty o sprecyzowanie, jakie konkretne czynności dowodowe zamierza podjąć Organ w celu "uzupełnienia materiału dowodowego". W odpowiedzi (pismo z 14 stycznia 2022 r.) Starosta podał, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, które z mocy prawa przeszły na własność podmiotu publicznoprawnego, jest prowadzone w oparciu o przepisy k.p.a., z którego wynikają zasady i elementy postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że w toku postępowania podejmuje z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu konieczne jest zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, a zagadnienia wymagające wyjaśnienia ujawniają się w miarę gromadzenia dowodów. Pismem z 25 stycznia 2022 r. Skarżący złożyli do Wojewody ponaglenie na niezałatwienie przez Starostę sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania, które postanowieniem z 21 lutego 2022 r. zostało uznane za nieuzasadnione. Pismem z 3 lutego 2022 r. Starosta poinformował Skarżących, że zgromadził cały materiał dowodowy, w związku z czym strony mają prawo wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pismem z 8 marca 2022 r. K. T. i I. T., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, złożyli skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, których dopuścił się Starosta w sprawie o ustalenie odszkodowania za przejęcie przez Gminę własności nieruchomości gruntowej położonej w G. gmina W., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..], która decyzją Naczelnika z 26 lutego 1990 r. z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa. Strona skarżąca wniosła: o zobowiązanie Starosty do załatwienia sprawy w terminie miesiąca licząc od dnia wydania wyroku w sprawie, o stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, przy czym bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o przyznanie od Starosty na rzecz Skarżących sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej: "P.p.s.a.", oraz zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, z uwzględnieniem opłaty od skargi oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi opisano dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że pomimo upływu ponad 9 miesięcy od dnia, w którym Starosta zawiadomił Skarżących o przekazaniu mu sprawy do ponownego prowadzenia (okoliczność ta nastąpiła zaś najprawdopodobniej znacznie wcześniej, bowiem trudno dać wiarę, aby przekazanie akt Organowi trwało niemal 3 miesiące), do dnia wniesienia skargi sprawa nie została załatwiona. Co więcej, jednymi merytorycznymi działaniami, jakie podjął w sprawie Organ było przesłuchanie ówczesnego Wójta Gminy oraz wystosowanie dwóch pism do Wójta. Taki sposób prowadzenia przez Starostę przedmiotowego postępowania świadczy zatem o jego przewlekłości nie tyle jasno, co wręcz rażąco. Z kolei brak jakichkolwiek czynności Organu w dłuższych okresach nie da się poczytywać inaczej niż tylko jako bezczynność Starosty. W ocenie strony skarżącej wszystkie dotychczasowe działania Starosty w niniejszej sprawie, a więc wystosowanie łącznie dwóch pism i przesłuchanie jednej osoby, mogły z powodzeniem zostać przedsięwzięte w przeciągu jednego, czy góra dwóch miesięcy postępowania zaraz po otrzymaniu przez Starostę sprawy do ponownego prowadzenia. Zwrócono uwagę, że Organ dwukrotnie wyznaczał sobie niemal półroczny termin załatwienia niniejszej sprawy, po każdym takim działaniu podejmując jedno, góra dwa działania, których znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy Starosta nie potrafi wyjaśnić. Wskazano, że ostatnio wyznaczony przez Organ termin minie za dwa miesiące, a ogół czynności dowodowych, jakie zdążył podjąć Starosta w tym czasie zamyka się na kilku wspomnianych wyżej działaniach. Podniesiono, że od czasu, kiedy Organ poinformował o zebraniu całego potrzebnego w sprawie materiału dowodowego minął ponad miesiąc, pomimo tego Skarżący nie zostali poinformowani o wydaniu decyzji w sprawie. Odnosząc się do przywoływanych kilkukrotnie przez Starostę okoliczności dotyczących znacznej ilości rozpatrywanych spraw odszkodowawczych dających się zaklasyfikować - jak wskazał sam Organ - "w typie" sprawy niniejszej, wskazano, że w przypadku poprawnie działającego organu administracji fakt, że rozpatrywane przezeń sprawy wykazują daleko idące podobieństwo, powinien rzutować na skrócenie czasu ich rozpatrywania, a nie jego wydłużenie. Jednocześnie nie zgodzono się ze stanowiskiem Starosty, jakoby niniejsza sprawa wykazywała wysoki stopień złożoności czy skomplikowania. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie wskazując, że 25 marca 2022 r. wydał w sprawie decyzję. Organ zwrócił uwagę, że specyfika sprawy, upływ ponad 30 lat od dnia wydania decyzji podziałowej, będącej podstawą przejścia na własność Skarbu Państwa działki nr [..] oraz obecnie obowiązujące przepisy dotyczące ustalenia odszkodowania powodują, że sprawa wymaga ostrożności i wnikliwości w ocenie materiału dowodowego. Pełnomocnik Organu opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że ustalony na 31 maja 2022 r. termin załatwienia sprawy nie został przekroczony, a jego wydłużenie było niezbędne, biorąc pod uwagę wyniki kolejno przeprowadzanych dowodów. Podkreślono, że przedmiotowe zagadnienia wymagają dużego zaangażowania w zgromadzeniu oraz rozpatrzeniu materiału dowodowego z należytą starannością, które jest niezmiernie czasochłonne. Ustalenie przebiegu uzgodnień sprzed 30 lat, w sytuacji gdy brak jest dokumentów z przeprowadzonych rozmów, jest zagadnieniem o znacznym stopniu skomplikowania. W ocenie Starosty nie jest możliwe, aby sprawa była prowadzona w krótszym czasie z uwagi na bardzo dużą liczbę prowadzonych równocześnie tego typu postępowań. Podkreślono, że analiza wniosków jest bardzo pracochłonna, wymaga dużej wnikliwości i przeprowadzenia głębokiej analizy prawnej. Wskazano, że na podstawie decyzji wydawanych przez Starostę, gminy oraz Skarb Państwa zobowiązane są wypłacać spadkobiercom byłych właścicieli odszkodowania, niejednokrotnie w bardzo wysokich kwotach. Tym samym, stojąc na straży praworządności, zgodnie z art. 7 k.p.a., Organ zobowiązany jest podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a nie tylko interes wnioskodawcy. W związku z tym nie można uznać, że doszło do bezczynności Organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a długotrwałość postępowania jest uzasadniona koniecznością poczynienia określonych ustaleń faktycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi K. T. i I. T., zwalczają bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Starostę postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w G., gmina W., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [..], która na podstawie decyzji Naczelnika Gminy nr [..] z 26 lutego 1990 r. została przejęta przez Skarb Państwa. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi należy wskazać, że pismem z 25 stycznia 2022 r. Skarżący wnieśli do Wojewody ponaglenie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Starostę postępowania w niniejszej sprawie. Rozpoznając to ponaglenie Wojewoda postanowieniem z 21 lutego 2022 r. uznał je za nieuzasadnione. Tym samym Skarżący wyczerpali przysługujące im środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W związku z czym przedmiotowy środek zaskarżenia należy uznać za dopuszczalny. Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dokonując więc rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Natomiast przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1156/16, czy z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki są dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W piśmiennictwie wskazuje się, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 414). Za postępowanie prowadzone przewlekle uznaje się zatem postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczy zarówno bezczynności, jak i przewlekłości. W tym zakresie w doktrynie wskazuje się, że przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu jest ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu sprawach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi (tak: P. Kornacki, glosa krytyczna do wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 67/11, ZNSA 2012, nr 3; G. Rząsa, glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, OSP 2021/1/5). W związku z tym przyjmuje się, że w przypadku wniesienia tego rodzaju skargi, sąd ma obowiązek zbadać ją zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy. Sąd rozstrzyga następnie, która z tych form występuje w sprawie, bądź też może stwierdzić, że występują one jednocześnie. Taka konstatacja sądu powinna jednak znaleźć swoje odzwierciedlenie w sentencji orzeczenia. Należy podkreślić, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. Jak wynika z akt sprawy, do dnia wniesienia skargi wniosek Skarżących z 23 listopada 2018 r. nie został rozpoznany, jednakże w odpowiedzi na skargę pełnomocnik Organu poinformował, że decyzją z 25 marca 2022 r. Starosta umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz Skarżących za pozbawienie prawa własności działki nr [..] (decyzja znajduje się w aktach administracyjnych sprawy). Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się więc w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność Organ wydał decyzję umarzającą postępowanie administracyjne. Biorąc pod uwagę, że przed rozpoznaniem skargi Organ załatwił wniosek Skarżących z 23 listopada 2018 r. w przewidzianej prawem formie, bowiem wydał decyzję kończącą postępowanie, to niniejsze postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Organu do rozpatrzenia wniosku Skarżących podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 (ONSAiWSA 2009/4/63) art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi Organ pozostawał w bezczynności, wobec rozpoznania wniosku Skarżących przed rozpoznaniem skargi zdezaktualizowała się przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tj. nakazania Organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania Starosty do rozpoznania wniosku Skarżących z 23 listopada 2018 r. (pkt 1 wyroku). Niezależnie od powyższego Sąd doszedł do wniosku, że prowadzone przez Starostę postępowanie w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość było prowadzone w sposób przewlekły. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o podjęcie przez Starostę władczych działań został złożony 30 listopada 2018 r., a wszczęcie postępowania nastąpiło 3 października 2019 r. (po wcześniejszym uchyleniu przez Wojewodę postanowienia z 28 grudnia 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania). Od tego momentu Organ miał ustawowy obowiązek zakończyć postępowanie w terminie miesiąca lub, uwzględniając nawet skomplikowany charakter sprawy, w terminie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Informując o wszczęciu postępowania Organ jednocześnie wyznaczył prawdopodobny termin jej załatwienia do 31 grudnia 2019 r. W terminie tym Starosta wydał co prawda rozstrzygnięcie kończące sprawę (decyzja z 18 grudnia 2019 r. o umorzeniu postępowania), lecz zostało ono uchylone przez Wojewodę decyzją z 18 marca 2021 r. Po przekazaniu Staroście akt sprawy, co miało miejsce 11 maja 2021 r., Organ przez prawie dwa miesiące nie podjął żadnej czynności procesowej w sprawie. Dopiero 6 lipca 2021 r. Starosta wezwał D. R., który w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu pełnił funkcję Naczelnika Gminy, do stawienia się w celu przesłuchania w charakterze świadka. Po przesłuchaniu D. R., co miało miejsce 13 sierpnia 2021 r., Organ po ponad miesiącu podjął kolejną czynność procesową zwracając się do Wójta o przedstawienie dokumentów z przeprowadzonych negocjacji. Od otrzymania odpowiedzi (30 września 2021 r.) do podjęcia przez Organ kolejnej czynności procesowej (pismo z 9 listopada 2021 r. do Wójta) minął ponad miesiąc. Należy również zwrócić uwagę, że po otrzymaniu danych osoby, która w dacie wydania decyzji podziałowej pełniła funkcję geodety gminnego, Starosta nie podjął żadnych czynność w celu ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania tej osoby (Wójt podał adres z 1998 r.) i ewentualnego przesłuchania jej w charakterze świadka. Sąd nie kwestionuje, że ustalenie odszkodowania za działki wywłaszczone 30 lat temu wymaga dokładnego ustalenia stanu faktycznego, jednakże analizując przedstawioną powyżej chronologię poszczególnych czynności dokonywanych w sprawie przez Starostę należy stwierdzić, że mogły one zostać podejmowane wcześniej aniżeli po miesiącu. Należy również zwrócić uwagę, że już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania Starosta poinformował Skarżącego, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. podając, że prawdopodobny termin załatwienia sprawy to 31 grudnia 2019 r. (termin ten wydłużono następnie do 30 listopada 2021 r. i do 31 maja 2022 r.). Zdaniem Sądu wyznaczanie tak odległych terminów załatwienia sprawy nie zostało należycie wyjaśnione. W odpowiedzi na zapytanie pełnomocnika Skarżących z 8 grudnia 2021 r. Starosta w piśmie z 14 stycznia 2022 r. (a więc po ponad miesiącu) posłużył się ogólnikowymi stwierdzeniami wskazującymi na ciążący na nim obowiązek zebrania kompletnego materiału, lecz w żaden sposób nie sprecyzował, jakich dokładnie dokumentów potrzebuje do zakończenia sprawy. Również w informacji z 30 listopada 2021 r. Organ wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, a także bardzo dużą ilość prowadzonych obecnie postępowań. Starosta nie wskazał jednak konkretnie, jakie czynności udało się już w sprawie wykonać, a jakie są jeszcze konieczne do przeprowadzenia, aby uczynić zadość wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zasadom prawdy obiektywnej i oficjalności postępowania dowodowego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że działania Starosty w postępowaniu odszkodowawczym nie były podejmowane sprawnie i efektywnie. Kolejne czynności procesowe dzielił nieuzasadniony, długi odstęp czasu. Przedstawione wyżej okoliczności wskazują na odwlekanie przez Organ rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, co czyni prowadzone przez niego postępowanie administracyjne przewlekłym. Podsumowując, wobec przedstawionej powyżej chronologii działań Organu na tle okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że Starosta nie rozpatrzył wniosku Skarżących o ustalenie odszkodowania w terminie, czym naruszył postanowienia przepisów art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz korespondujące z nimi art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Ponadto, oceniając prowadzone dotychczas postępowanie Sąd nie tylko badał przekroczenie terminów ustawowych, lecz rozważył także, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie i w tym zakresie uznał, że było to w granicach możliwości Organu. Z mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność i przewlekłość Organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20). Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. przekroczenie ustawowego terminu na przeprowadzenie postępowania oraz długi okres oczekiwania pomiędzy poszczególnymi czynnościami. Przesłanki te zostały w niniejszej sprawie spełnione, wobec czego Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak punkcie 2 sentencji. Powyższa ocena skutkowała przyznaniem od Starosty na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Należy zauważyć, że jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Sąd może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdy, straty itd.), jakiego skarżący doznał na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt III OSK 1029/21). Przyznanie stronie sumy pieniężnej ma wprawdzie również (jak wymierzenie grzywny) w pewnym zakresie spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, tj. dyscyplinować organ w procedowaniu, tym niemniej podstawową funkcją tej instytucji jest jednak funkcja kompensacyjna. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie kwota 1.000 zł stanowić będzie rekompensatę dla Skarżących za uszczerbek, jakiego doznali na skutek nieefektywnego i przewlekłego procedowania przez Starostę ich wniosku, a przy tym będzie ona spełniać również funkcję represyjno-prewencyjną dla Organu, zapewniając przestrzeganie przez niego zasad postępowania administracyjnego i swoich obowiązków związanych ze sprawnym jego prowadzeniem w przyszłości. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 3 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od Starosty na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a.[pic]