II SAB/Gd 65/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2021 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia Prokuratorów A z siedzibą w W. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prokuratora Okręgowego do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 22 lutego 2021 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prokuratora Okręgowego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia Prokuratorów A z siedzibą w W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność Prokuratora w rozpoznaniu wniosku z 22 lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci listy wszystkich prokuratorów (imię i nazwisko) z obszaru właściwości Prokuratury Okręgowej, w tym prokuratorów delegowanych do innych jednostek organizacyjnych Prokuratury, którym w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. przyznana została przez Prokuratora Generalnego lub Prokuratora Krajowego nagroda finansowa, o której mowa w art. 133 § 1 i 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze i w zarządzeniu nr [..] w sprawie ustalenia rodzajów wyróżnień i nagród dla prokuratorów oraz trybu ich przyznawania z dnia 26 kwietnia 2016 r. - wraz z wysokością tej nagrody oraz wskazaniem funkcji, jeśli nagrodzony prokurator pełni lub pełnił funkcję w ww. okresie. Stowarzyszenie wniosło w skardze o: zobowiązanie Prokuratora Okręgowego do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 22 lutego 2021 r. w terminie 7 (siedmiu) dni od dnia doręczenia organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). stwierdzenie, że Prokurator Okręgowy dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów sądowych według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżące Stowarzyszenie wskazało, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożyło w piśmie z 22 lutego 2021 r. skierowanym drogą mailową. W piśmie z 8 marca 2021 r. organ poinformował skarżące Stowarzyszenie, że wniosek z 22 lutego 2021 r. nie podlega rozpoznaniu na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Prokuratora Okręgowego działanie Stowarzyszenia nie jest podyktowane troską o dobro publiczne i nie służy zapewnieniu społecznej kontroli nad wydatkowaniem środków publicznych przez podmioty władzy publicznej. Uzyskane informacje służą wyłącznie partykularnym celom Stowarzyszenia i są wykorzystywane celem szykanowania prokuratorów i prowadzenia polemiki z przyjętym modelem organizacji i funkcjonowania prokuratury. Świadczy o tym ponawianie co roku wniosków i korzystanie z uzyskanych informacji w skrajnie jednostronnych publikacjach szkalujących prokuratorów otrzymujących i przyznających nagrody. Nadto, zdaniem Prokuratora Okręgowego, takie postępowanie jest nadużyciem prawa do informacji publicznej. Skarżące Stowarzyszenie wskazało, że udzielona pismem z 8 marca 2021 r. przez zobowiązany organ odpowiedź nie stanowi odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej ani formalnie, ani merytorycznie. W kontekście przedstawionych i obowiązujących rozwiązań prawnych nie sposób uznać, iż odpowiedź udzielona przez Prokuratora Okręgowego realizuje obowiązek udzielenia informacji publicznej zgodnie z zapisami ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, wniosek został zaś sformułowany w sposób jasny i czytelny. Skarżące Stowarzyszanie nie uzyskało zatem żądanej informacji publicznej, której zakres został sformułowany we wniosku z 22 lutego 2021 r., mimo że żądana informacja stanowi informację publiczną. W przypadku odmiennej oceny prawnej organ administracji publicznej winien wydać stosowną decyzję administracyjną wraz z pouczeniem o sposobie jej zaskarżania, a nie kierować do uprawnionego podmiotu pisma, w którym polemizuje on ze sposobem wykorzystania informacji publicznej dotyczącej tego samego zagadnienia w poprzednich latach. Odnosząc się do meritum sprawy, skarżące Stowarzyszenie wskazało, że ustawa z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej przewiduje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu. Stowarzyszenie podkreśliło, że zwróciło się do Prokuratora Okręgowego o podanie danych prokuratorów z obszaru tej jednostki organizacyjnej prokuratury wyróżnionych we wskazanym okresie poprzez przyznanie im nagród finansowych. Informację o tożsamym zakresie dotyczącym poprzednich lat Stowarzyszenie uzyskiwało od organu administracyjnego od 2018 roku. W odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, wskazując, że pismem z dnia 8 marca 2021 r. odpowiedziano skarżącemu na jego wniosek z 22 lutego 2021 r. i poinformowano, że wniosek ten nie podlega rozpoznaniu na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W szczególności, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zaś zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który w § 1 określa, że sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie zarzuciło Prokuratorowi Okręgowemu bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej nagród przyznanych prokuratorom w 2020 r. W sprawie bezsporne jest, że Prokurator Okręgowy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jako że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2020 poz. 2176 z późn. zm.; dalej u.d.i.p.) obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. W sprawie nie jest też sporne, iż objęte żądaniem Stowarzyszenia informacje, jako że są związane z dysponowaniem środkami publicznymi posiadają walor informacji publicznej, a więc, że został spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p.. W tym zakresie wyjaśnić należy, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Przepis ten zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone. Nadto, zgodnie z art. 115 § 13 pkt 3 Kodeksu karnego prokurator jest funkcjonariuszem publicznym. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Wedle art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, to podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek i dlatego jej udostępnienie ma formę czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została jedynie w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.. Mając na uwadze przytoczone uregulowania prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.. Przy czym, dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15, dostępny - jak wszystkie orzeczenie powołane w uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie bezsporne jest także, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy danych, które posiadają walor informacji publicznej. Spór dotyczy natomiast kwestii czy podlegają one udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. Skarżące Stowarzyszenie zakwestionowało bowiem stanowisko Prokuratora Okręgowego, który wskazał na intencje, jakimi kieruje się skarżące Stowarzyszenie, domagając się udostępnienia wnioskowanych informacji, które to wyłączają możliwość ich udostępnienia w trybie dostępu do informacji publicznej, jako że taki wniosek nie mieści się w konstytucyjnym katalogu prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne w celu poprawy funkcjonowania tych organów. W ocenie organu dotychczasowy sposób wykorzystania przez skarżące Stowarzyszenie informacji publicznej o tożsamej treści uzyskanej za poprzedni rok kalendarzowy dowodzi, że cel w jakim przedmiotowe dane zostały uzyskane nie zasługuje na aprobatę, gdyż posłużyły one do szkalowania i oczerniania prokuratorów przyznających i otrzymujących nagrody. Zgodnie z treścią art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej", a jednocześnie co do zasady od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Oznacza powyższe, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji nie posiada kompetencji do weryfikowania uprawnień strony wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej do domagania się ujawnienia treści danych stanowiących informację publiczną oraz nie posiada uprawnień do oceny czy i w jakim celu żądane dane są potrzebne, okażą przydatne czy też w jaki sposób zostaną wykorzystane przez stronę wnioskującą. W ocenie Sądu, a stanowisko to jest jednoznaczne w orzecznictwie, o zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje spełnienie przesłanek przewidzianych w przepisach u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji. Natomiast nie ma znaczenia prawnego okoliczność, że skarżące Stowarzyszenie negatywnie ocenia przyznawanie nagród finansowych określonym prokuratorom czy też w inny sposób neguje podstawy do działań Prokuratora Generalnego lub Prokuratora Krajowego. Oznacza to wprost, że wnioskodawca, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie musi wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Obowiązkiem organu było rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem w jeden z poniższych sposobów: udostępnienie informacji publicznej poprzez czynność materialno - techniczną; odmowa udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub umorzenie postępowania (art. 14 ust. 2 ustawy) w formie decyzji administracyjnej; odmowa udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.; powiadomienie pisemnie wnioskodawcy, że dany podmiot nie posiada żądanej informacji publicznej bądź, że do udostępnienia żądanej informacji publicznej mają zastosowanie przepisy szczególne, określone w innych aktach prawnych. Wskazać przy tym należy, że istotnie, w orzecznictwie wskazane są przypadki nadużycia prawa do informacji publicznej, uzasadniające nieuwzględnienie wniosku w takich okolicznościach złożonego. W szczególności zaś, wskazuje się, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z punktu widzenia funkcjonalnej wykładni prawa, prawo do informacji publicznej, a w szczególności procesowe instrumenty jej pozyskiwania, "mają służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Celem ustawy nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków" (zob. J. Drachal, Prawo do informacji..., s. 147–149 cyt. za Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III. – LEX). Jednakże, w ocenie Sądu, taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że wniosek złożony przez Stowarzyszenie, dotyczący nagród przyznanych prokuratorom stanowił nadużycie w powyższym rozumieniu. Z wyżej przedstawionych względów, w ocenie Sądu, błędne jest zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko organu. Przeprowadzona przez Sąd interpretacja, mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, wykazała bowiem, że treść wniosku dotyczy udostępnienia danych stanowiących informację publiczną i wniosek podlega rozpatrzeniu na podstawie u.d.i.p. Opisane działanie organu świadczy o jego bezczynności w rozpoznaniu żądania Stowarzyszenia, ponieważ w wymaganym terminie (ani do dnia rozpoznania skargi) nie podjął on odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił spornej informacji publicznej i nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia czy o umorzeniu postępowania. Natomiast pozostawanie w bezczynności skutkowało koniecznością zobowiązania Prokuratora Okręgowego do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 22 lutego 2021 r., o czym Sąd orzekł w wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności czy też lekceważenia wniosku Stowarzyszenia i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Sąd uwzględnił w tym zakresie fakt, że organ udzielił odpowiedzi skarżącemu w terminie ustawowym, jednakże dokonał wadliwej interpretacji przepisów prawa dotyczących dostępu do informacji publicznej i zakresu tego prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Stowarzyszenie koszt wpisu od skargi w wysokości 100 zł. Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że w przypadku, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).