II SAB/Gd 67/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w 15 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia postępowania odwoławczego w sprawie rozbiórki obiektów budowlanych zobowiązuje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia odwołań S. A. od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 1999r., nr [...] oraz z dnia 24 sierpnia 1999r., nr [...] w terminie 30 dni od zwrotu organowi akt administracyjnych. Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.)w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), decyzją z dnia 23 sierpnia 1999 r., nr [...] nakazał G. i S. A. rozbiórkę budynku gospodarczego (gołębnika) o pow. 83,18 m2 oraz budynku mieszkalno-biurowego o pow. 143,93 m2 samowolnie wybudowanych w J. na działce nr [...] będącej własnością strony oraz na należącej do Skarbu Państwa działce nr [...]. Decyzją z dnia 24 sierpnia 1999 r., nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nakazał G. i S. A. rozbiórkę ośmiu obiektów wybudowanych samowolnie na działkach nr [...] i [...] położonych w J. S. A. przesłał do wiadomości Inspektorowi Nadzoru Budowlanego pismo z dnia 28 sierpnia 1999 r. skierowane do Dyrekcji Generalnej Lasów Państwowych. Organ pierwszej instancji ww. pismo strony oraz pismo z dnia 3 września 1999 r. potraktował jako odwołanie od decyzji z dnia 23 i 24 sierpnia 1999 r. i – zgodnie z art. 133 k.p.a. – przekazał je Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wraz z aktami sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że przekazanych pism nie można uznać za odwołanie od wydanych w dniu 23 i 24 sierpnia 1999 r. decyzji i przy piśmie z dnia 12 października 1999 r., nr [...] zwrócił je wraz z aktami sprawy powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego. S. A. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzje Inspektora Nadzoru Budowlanego, która – z powodu niewyczerpania toku instancji – postanowieniem z dnia 19 stycznia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2480/99, II SA/Gd 2481/99 Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku została odrzucona. Na marginesie Sąd wskazał, że w sytuacji gdy organ odwoławczy miał wątpliwości czy przesłane przez organ I instancji pisma skarżącego traktować należy jako odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnych winien był zwrócić się do skarżącego o wyjaśnienie tej kwestii. W razie zaś otrzymania odpowiedzi twierdzącej przeprowadzić postępowanie odwoławcze i zakończyć je procesowo, zgodnie z przepisami k.p.a. Sąd podkreślił przy tym, że w myśl art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczególnej formy, wystarczającym jest by z jego treści wynikało, że strona jest niezadowolona z wydanej decyzji. Wyjaśnił również skarżącemu, że jeśli uważa, iż złożone przez niego pisma były w istocie odwołaniem od decyzji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego może domagać się ich rozpoznania przez organ odwoławczy, a w razie braku podjęcia działań przez organ służyć mu będzie skarga na bezczynność organu odwoławczego do sądu administracyjnego. Z treści pisma z dnia 6 lutego 2000 r., dotyczącego decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 i 24 sierpnia 1999 r. a skierowanego do Starosty Powiatowego wynika, że S. A. kwestionował zasadność wydanych decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 13 lutego 2002 r., nr [...], będącym odpowiedzią na zarzuty strony zawarte w skargach z dnia 15 lutego 2001 r. i 19 grudnia 2001 r. skierowanych do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, stwierdził, że decyzje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego z dnia 23 i 24 sierpnia 1999 r., wobec niewniesienia odwołania, stały się ostateczne. Organ powołał się na postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2480/99, II SA/Gd 2481/99, w którym – w jego ocenie – S. A. został pouczony przez sąd o prawie zwrócenia się do organu z żądaniem uznania pisma z dnia 28 sierpnia 1999 r. za odwołanie i jego rozpatrzenia. Ponieważ strona z prawa tego nie skorzystała organ odwoławczy pozostawił pismo bez rozpatrzenia. Prokurator pismem z dnia 14 października 2004 r. sygn. [...] zgłosił Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego udział w postępowaniu w sprawie orzeczonego decyzjami Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 i 24 sierpnia 1999 r. nakazu rozbiórki i wniósł o rozpatrzenie wniesionego przez S. A. pismami z dnia 28 sierpnia i dnia 3 września 1999 r. odwołania. W powołanych pismach strona wyraziła swoje niezadowolenie z wydanych rozstrzygnięć (co jednoznacznie potwierdziła w piśmie z dnia 6 lutego 2000 r.), wobec czego organ odwoławczy zobowiązany był do rozpatrzenia pism jako odwołania. Podkreślił przy tym, że przepis art. 128 k.p.a. nie wymaga szczególnej formy odwołania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 29 października 2004 r., nr [...] podtrzymał prezentowany pogląd, iż decyzje z dnia 23 i 24 sierpnia 1999 r. mają walor decyzji ostatecznych, gdyż S. A. nie wniósł od nich odwołania. Za takie – wobec braku jednoznacznego oświadczenia strony – nie można uznać pisma z dnia 28 sierpnia 1999 r. Wyjaśnił, że w postanowieniu z dnia 19 stycznia 2000 r. sąd administracyjny zarzucił organowi, iż nie podjął czynności zmierzających do wyjaśnienia, jaki charakter ma wniesione przez stronę pismo, jednakże stwierdził także, że to S. A. winien był wypowiedzieć się w tej kwestii. Wobec takiego stanowiska organu Prokurator wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podniósł, że z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że S. A. w piśmie z dnia 6 lutego 2000 r. wypowiedział się, iż wniósł odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie Prokurator okazał pismo S. A. z dnia 3 marca 2005 r., skierowane do Prokuratora, w którym ten oświadczył, że jego pisma z dnia 28 sierpnia 1999 r. i 3 września 1999 r. są odwołaniami od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 i 24 sierpnia 1999 r. Uczestnik postępowania S. A. podtrzymał treść tego pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak już wskazano S. A. przesłał do wiadomości Inspektorowi Nadzoru Budowlanego pismo z dnia 28 sierpnia 1999 r. skierowane do Dyrekcji Generalnej Lasów Państwowych, które następnie (wraz z pismem z dnia 3 września 1999 r.) przekazane zostało jako odwołanie od decyzji z dnia 23 i 24 sierpnia 1999 r. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia. W sprawie istotnym jest, że powołane pisma zredagowane zostały przez stronę nieprecyzyjnie i mało zrozumiale. W tej sytuacji rzeczą organu było sprawdzenie, czy wniesione przez stronę pismo odpowiada wymaganiom, jakie spełniać winno odwołanie (art. 63 § 1 i 2 oraz art. 128 k.p.a.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego, przy czym jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony (wyrok NSA z 2 marca 1987 r., III SA 92/87, wyrok NSA z 17 września 1992 r., III S.A. 949/92, za B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 325). Takie też stanowisko zawarł Sąd w wielokrotnie powoływanym przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego postanowieniu z dnia 19 stycznia 2000 r., podkreślając nieprawidłowość postępowania organu odwoławczego, który, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie podjął czynności zmierzających do wyjaśnienia charakteru pism strony. Sąd wskazał, że organ odwoławczy powinien był zwrócić się do strony o wyjaśnienie tej kwestii, co obligowało organ do takiego działania. To zaś, że Sąd wskazał także skarżącemu S. A. na możliwości własnego działania nie zwalniało organu od wyjaśnienia charakteru przedmiotowych pism w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Brak uprawnień po stronie organu do sprecyzowania za stronę treści wniesionego przez nią żądania nie oznacza, że organ zwolniony jest z obowiązku wyjaśnienia wątpliwości z tym związanych. Stosownie do art. 9 k.p.a., organ ma obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień. Jego naruszenie skutkuje także naruszeniem zasady pogłębiana zaufania do organów administracji publicznej. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie podjął jakichkolwiek starań w kierunku wyjaśnienia wątpliwości co do charakteru przedmiotowych pism i załatwienia ich w sposób przewidziany przepisami k.p.a. W tym stanie sprawy skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało uwzględnić. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.