II SAB/Gd 67/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skargi S. G. na bezczynność Prezesa Sądu w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 19 marca 2010 r. S. G. zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego G. – P. w G. o udostępnienie nieprzetworzonej informacji publicznej w formie kopii jego wniosku z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt [...] o sporządzenie i dostarczenie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem, która to informacja znajduje się w posiadaniu Prezesa Sądu Rejonowego G. – P. w G. Jako podstawę prawną swojego żądania wnioskodawca wskazał art. 61 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Pismem z dnia 31 marca 2010 r. Prezes Sądu Rejonowego G. – P. w G. w odpowiedzi na wniosek S. G. wyjaśnił, że kopia jego wniosku z dnia 18 grudnia 2006 r. złożonego do sprawy o sygn. akt [...] nie podlega udostępnieniu w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów tego aktu prawnego. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę o możliwości uzyskaniu kopii wskazanego dokumentu poprzez złożenie do sądu Rejonowego G. – P. w G. Sekcja ds. rozpoznawanych w postępowaniu uproszczonym w I Wydziale Cywilnym, wniosku o wydanie kopii dokumentu na podstawie art. 9 kodeksu postępowania cywilnego. W dniu 2 lipca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga S. G. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego G. – P. w G. polegającą na nierozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 19 marca 2010 r. o udostępnienie nieprzetworzonej informacji publicznej w formie kopii jego wniosku z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt [...] o sporządzenie i dostarczenie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego G. – P. w G. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. W ocenie Prezesa Sądu Rejonowego skarżący nie wezwał przed wniesieniem skargi organu do usunięcia naruszenia prawa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, tym samym nie wyczerpując trybu przewidzianego w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec tego taka skarga jako niedopuszczalna winna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odniesieniu do charakteru żądanej przez skarżącego informacji Prezes Rejonowego G. – P. w G. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że nie ma ona charakteru informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślono, że skarżący ma status strony w postępowaniu prowadzonym przed Sądem Rejonowym G. – P. w G. w sprawie [...] (aktualnie [...]) i przysługuje mu zgodnie z art. 9 k.p.c. prawo otrzymywania odpisów i kopii z tych akt. Uprawnienie strony do otrzymania odpisu wniosku złożonego do akt sprawy w postępowaniu sądowym podlega zatem realizacji w trybie przepisów regulujących postępowanie w sprawach cywilnych, a nie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 3 września 2012 r. skarżący wniósł o wymierzenie Prezesowie Sądu Rejonowego G. – P. w G. grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim wobec nieprzekazania właściwych akt sprawy cywilnej do sądu administracyjnego. W piśmie procesowym z dnia 18 września 2012 r. Prezes Sądu wniósł o oddalenie powyższego wniosku wyjaśniając, że skarga na bezczynność dotyczy sprawy, która obecnie toczy się przed Sądem Rejonowym pod sygnaturą akt [...] (poprzednio [...]). Prezes Sądu przedstawiając skargę S. G. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku wraz z odpowiedzią na nią przekazał również akta sprawy [...]. Mylnie zatem skarżący zarzuca organowi niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postanowieniem z dnia 5 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie Prezesowi Sądu Rejonowego G.– P. w G. grzywny z powodu nieprzekazania skargi wraz z aktami sprawy dotyczącej bezczynności organu w sprawie udzielenia informacji publicznej, bowiem Prezes Sądu przekazał skargę skarżącego wraz z aktami postępowania cywilnego o sygn. akt [...], które poprzednio nosiły sygn. akt [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. W myśli przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola ta obejmuje również rozpoznawanie skarg na bezczynność organów. Przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność organu jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla stwierdzenia, więc czy zachodzi bezczynność organu niezbędne jest uprzednie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów obowiązującego prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo podjęcia określonej czynności. Bezczynność organu na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego przyjęte jest, że do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie k.p.a., w rozumieniu art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok WSA w Warszawie z 8 września 2006 r. II SAB/Wa 40/2006, LEX nr 265495; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 marca 2012 r., II Sab/Bk 2/12, LEX nr 1139096). W konsekwencji, w przedmiotowej sprawie nie zaistniały warunki do odrzucenia skargi na bezczynność z powodu niewyczerpania trybu zaskarżenia. Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny zasadności skargi należało wyjaśnić, czy żądana przez skarżącego informacja w postaci kopii złożonego przez niego w postępowaniu cywilnym wniosku o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dla uznania bowiem bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Sąd administracyjny, do którego strona zwróciła się o ochronę przed bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępniania żądanej informacji, może stwierdzić bezczynność i zobowiązać podmiot obowiązany do udostępnienia informacji do określonego działania, tylko wówczas, gdy dotyczy to informacji publicznej. Powyższe oznacza, że Sąd, aby móc stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności musi rozstrzygnąć czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej (wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06, LEX nr 291197). Zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy, a także procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej, reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przyjąć należy, że bezspornie Prezes Sądu Rejonowego, jako organ władzy publicznej – sądowniczej jest objęty ustawą, a więc zobowiązany do podejmowania na jej podstawie działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Na mocy art. 173 Konstytucji RP sądom przyznano przymiot władzy publicznej, a jak stanowi art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070) organem sądu rejonowego jest prezes sądu. Jest to zatem, w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Analiza treści art. 6 ustawy wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych zdefiniowanych na potrzeby ustawy, jako treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy" (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e) ustawy przewiduje również udostępnianie informacji publicznej o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. W przypadku podmiotów władzy publicznej, jakimi są sądy powszechne, nośnikiem takiego rodzaju informacji mogą być dokumenty znajdujące się w aktach sprawy sądowej. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego G. – P. w G. o udostępnienie kserokopii złożonego przez niego w postępowaniu cywilnym wniosku o sporządzenie i doręczenie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd wielokrotnie już prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie, że akta sądowe, same w sobie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Są one natomiast zbiorem różnego rodzaju informacji, wśród których znajdują się również informacje publiczne. (wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt I OSK 714/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 121) Wniosek o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia nie odpowiada definicji dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy. Nie stanowi bowiem oświadczenia wiedzy żadnego z podmiotów wymienionych w art. 115 § 13 Kodeksu karnego, uznanych za funkcjonariuszy publicznych, ani nie dotyczy spraw publicznych. Stanowi natomiast dokument prywatny obejmujący oświadczenie woli strony biorącej udział w postępowaniu cywilnym, o charakterze procesowym wywołującym skutki na gruncie tego postępowania. Wskazać należy, że skarżącemu, jako stronie postępowania cywilnego, w toku którego złożył on wniosek o uzasadnienie, przysługuje prawo do żądania odpisu tego wniosku w trybie art. 9 kodeksu postępowania cywilnego. Art. 9 k.p.c. stanowi, że stronie przysługuje uprawnienie do przeglądania akt sprawy i otrzymywania z nich odpisów, kopii i wyciągów. Wydane na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych(Dz.U. nr 98 poz.1070 ze zm.) rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz. U.nr 38 poz. 249 ze zm.), w Dziale III, rozdziale 8 reguluje kwestie udostępniania akt sądowych i dokumentów z akt oraz ich przesyłanie (§ 90- 98b). Zgodnie z art. 78 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (tj.: Dz.U. z 2010 r. Nr 90, poz. 594 ze zm.) od wniosku o wydanie kopii dokumentu znajdującego się w aktach sprawy cywilnej pobiera się opłatę kancelaryjną w kwocie 1 zł za każdą rozpoczętą stronicę wydanego dokumentu. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Norma ta, nakazuje z pierwszeństwem przed ustawą o dostępie do informacji publicznej, traktować regulacje prawne zawarte w innych aktach rangi ustawowej regulujących kwestie dostępu do informacji publicznej. Dostęp do akt postępowania sądowocywilnego, w tym do poszczególnych dokumentów zawartych w tych aktach, regulowany jest wskazanymi wyżej przepisami, które na zasadzie normy kolizyjnej określonej art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy. Wobec tego strona danego postępowania sądowego nie może żądać informacji o sposobie i przebiegu takiego postępowania w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem przysługują jej uprawnienia procesowe wynikające z art. 9 k.p.c. oraz przepisów wykonawczych. Uzyskanie odpisu złożonego wniosku w trybie przepisów ustawy o informacji publicznej prowadziłoby do obejścia unormowania postępowania cywilnego w tym zakresie. Wskazać należy, że powyższe stanowisko wspiera argumentacja wywodzona z faktu odpłatności za czynności udostępnienia stronom i uczestnikom postępowania odpisów, kopii lub wyciągów z akt sądowych w przeciwieństwie do zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej (art. 7 ust. 2 ustawy). Jeśli zatem strona postępowania sądowego domaga się dostępu do treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to skarga na bezczynność organu w udostępnieniu takich dokumentów jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu, gdyż strona ma nieograniczony dostęp do akt sprawy na podstawie art. 9 k.p.c. Dostęp do dokumentów znajdujących się w aktach postępowania sądowego na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczony jest do podmiotów niebędących stronami postępowania. Z dyspozycji art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Natomiast w sytuacji, gdy odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje z powodu niedysponowania nią przez organ bądź z powodu braku charakteru publicznego żądanej informacji, skutkuje to jedynie koniecznością powiadomienia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. W takiej bowiem sytuacji organ nie ma podstaw do wydania w sprawie decyzji, lecz powinien wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu, z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Tym samym postępowanie Prezesa Sądu Rejonowego G. – P. w G. w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego o udostępnienie kopii wniosku o uzasadnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej było prawidłowe. Prezes Sądu uznając możliwość realizacji wniosku skarżącego w trybie kodeksu postępowania cywilnego i realizacji jego uprawnień procesowych, jako strony postępowania cywilnego wyjaśnił skarżącemu w formie pisemnej brak możliwości uwzględnienia jego żądania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę, jako niezasadną.