II SAB/Gd 68/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie : Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Starosty w sprawie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę do udzielenia informacji publicznej żądanej przez K. P. wnioskiem z dnia 21 października 2011 r., bądź wydania decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego K. P. kwotę 357 złotych (trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 21 października 2011 r. K. P. zwrócił się do Starosty Powiatowego, w trybie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) o udzielenie informacji publicznej o przyjętych przez Starostę w decyzjach administracyjnych ustalających odszkodowanie wartościach 1 m2 nieruchomości, które zostały przejęte na własność przez odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego w związku z realizacją takich inwestycji drogowych, jak budowa ulicy [...] w R., budowa ulicy [...] w R. i budowa ulicy [...] w R. Wnioskodawca oświadczył, iż domaga się ujawnienia wyłącznie danych dotyczących przyjętej wartości nieruchomości w kontekście ustalanego odszkodowania za przejęcie ich pod inwestycje drogowe, a nie ujawnienia danych osobowych właścicieli tych nieruchomości. W odpowiedzi na opisany wyżej wniosek, w piśmie z dnia 2 listopada 2011 r. Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami działający z upoważnienia Starosty wyjaśnił, że żądane przez wnioskodawcę informacje nie stanowią informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, której przepisów w konsekwencji tego nie należy stosować do takiej sytuacji, w tym przepisu art. 16 ustawy. Skargę na bezczynność Starosty złożył K. P. wnosząc o zobowiązanie Starosty do udostępnienia informacji o wartości 1 m2 nieruchomości, które stały się podstawą wydania decyzji o odszkodowaniu za nieruchomości przejęte na realizację inwestycji drogowej bądź do wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej, w terminie 14 dni od otrzymania wyroku w niniejszej sprawie przez organ administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący stanął na stanowisku, że informacja której udostępnienia się domagał stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego Starosta odmawiając udzielenia żądanych informacji bądź niewydając stosownej decyzji administracyjnej pozostaje w bezczynności. Według skarżącego informacja o wartości 1 m2 nieruchomości przyjętej dla celów odszkodowawczych w związku z ich przejęciem pod inwestycje drogowe stanowi informację zawartą w decyzjach administracyjnych ustalających kwoty odszkodowania oraz w operatach szacunkowych, czyli dokumentach, którymi Starosta posługuje się przy wydawaniu takich decyzji. Skarżący podkreślił bowiem, że operaty szacunkowe są materiałami niezbędnymi do wykonywania zadań publicznych przez organy władzy publicznej powołane do gospodarowania mieniem publicznym, skierowane do tych organów i wykorzystywane przy załatwianiu konkretnych spraw, co przesądza o uznaniu ich za informację publiczną w przedmiocie majątku jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy). Na potwierdzenie powyższego stanowiska skarżący powołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, czemu Starosta w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu takiego wniosku nie sprzeciwił się i nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko sformułowane w piśmie z dnia 2 listopada 2011 r. Twierdzi, że informacja, której udostępnienia domaga się K. P. nie stanowi informacji publicznej. Starosta wyjaśnił, że decyzja ustalająca odszkodowanie za przejście na własność zarządcy drogi nieruchomości rozstrzyga indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. Kwestia oszacowanej wartości nieruchomości, a tym samym wysokości odszkodowania uzyskanego przez byłego właściciela nieruchomości, nie jest informacją publiczną. Informacja taka dotyczy spraw majątkowych osoby fizycznej. Według Starosty udostępnianie zamieszczonych w aktach postępowań administracyjnych dokumentów urzędowych byłoby niemożliwe, chyba że dotyczyłyby sfery życia publicznego. Tego warunku nie spełniają decyzje o ustaleniu odszkodowania. Zdaniem Starosty są to indywidualne sprawy administracyjne poszczególnych osób dotyczące ich prywatnej sfery, a nie sprawy publiczne, na dowód czego powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA 155/01, OSP 2002/6/78. Organ wyjaśnił, że informacja o wysokości odszkodowań za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne może stanowić informację publiczną, ale w jednostkach samorządu terytorialnego, które są zobowiązane do wypłaty tych odszkodowań. W piśmie procesowym z dnia 16 grudnia 2011 r. pełnomocnik skarżącego ponownie podniósł, że zarówno informacja dotycząca wartości 1 m2 nieruchomości przejętej pod drogi publiczne, jak i informacja dotycząca wysokości odszkodowania za to przejęcie stanowią informację publiczną. Podkreślono, że wnioskodawca nie domaga się ujawnienia informacji kto otrzymał odszkodowanie w jakiej wysokości. Wskazano, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2005 r., na który powołał się Starosta wynika, iż udostępnieniu podlegać mogą dokumenty urzędowe, które dotyczą sfery życia publicznego. Wartość nieruchomości przejętych przez jednostki samorządu terytorialnego wchodzi zaś w sferę spraw publicznych. Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że żądana informacja jest informacją publiczną, gdyż jest w dyspozycji organu władzy publicznej (Starosta), dotyczy majątku, którym dysponują jednostki samorządu terytorialnego oraz jest informacją o majątku publicznym, o wartości nieruchomości należących do jednostek samorządu terytorialnego oraz jest elementem dokumentu urzędowego w postaci decyzji administracyjnej. W odniesieniu do właściwości jednostki samorządu terytorialnego zobowiązanej do ewentualnego ujawnienia informacji publicznej wyjaśniono, że do wnioskującego należy wybór organu, do którego zwraca się o udzielenie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarżący zwrócił się do Starosty o udzielenie informacji o przyjętych w decyzjach administracyjnych ustalających odszkodowanie wartościach 1 m2 nieruchomości przejętych pod realizację inwestycji polegających na budowie ulicy [...] i [...] w R. oraz ulicy [...] w R., na mocy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 r. (Dz. U z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Zdaniem Sądu żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Zgodnie z definicją pojęcia "informacja publiczna" określoną w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Z przedmiotowego punktu widzenia "informacja publiczna" obejmuje informacje "o sprawach publicznych", których przykładowe wyliczenie obejmuje przepis art. 6 ustawy. W art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy wskazano na obowiązek udostępniania informacji publicznej – treści dokumentów urzędowych - aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Wydana w toku postępowania administracyjnego decyzja organu administracji publicznej o ustaleniu odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi informację publiczną. Jest to bowiem decyzja wytworzona przez władzę publiczną, dotycząca świadczenia wypłacanego z majątku publicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, iż decyzje wydawane w indywidualnych sprawach administracyjnych stanowią informacje publiczną. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05 (Baza orzeczeń LEX nr 236465) wskazano, iż "akta sprawy administracyjnej jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych stanowią informację publiczną. Inną natomiast kwestią jest dostęp do niektórych danych w nich zawartych. A zatem jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą.". Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, Baza orzeczeń LEX nr 460751). Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SAB/Lu 19/06 (Baza orzeczeń LEX Nr 236231), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04 (Baza orzeczeń LEX Nr 146742) oraz postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. II SAB/Bk 36/08 (Baza orzeczeń LEX Nr 146742). Oceniając zgłoszone żądanie udzielenia informacji o wartościach 1 m2 nieruchomości przejętych pod realizację inwestycji drogowych w świetle przywołanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można podzielić stanowiska organu, iż nie są one informacjami o charakterze publicznym. Pozostają one bowiem w związku z działalnością organu administracji publicznej i niewątpliwie znajdują się w jego posiadaniu, co wypełnia treść art. 6 ust. 1 pkt ustawy. Na mocy art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych organem właściwym do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność przez jednostki samorządu terytorialnego na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych: powiatowych i gminnych jest starosta. W konsekwencji starosta jako organ orzekający w przedmiocie odszkodowań za grunty przejęte pod drogi publiczne jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, w którego posiadaniu znajdują się takie informacje i na którym ciąży obowiązek ich ujawnienia w celu zadośćuczynieniu żądaniu skarżącego opartego na art. 2 ust. 1 ustawy. Natura wnioskowanej informacji spełnia również przesłanki informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. Informacja ta dotyczy niewątpliwie treści rozstrzygnięć (decyzji administracyjnych) ustalających odszkodowania za nieruchomości przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego pod drogi publiczne. Skarżący występując z żądaniem udostępnienia informacji o wartościach 1 m2 nieruchomości przejętych pod realizację inwestycji drogowych domagał się w istocie udzielenia mu informacji przetworzonej, albowiem organ celem jej udzielenia musiałby dokonać odpowiednich zestawień i porównań, w oparciu o dane znajdujące się w jego posiadaniu. Uzasadnione jest więc przyjęcie, iż w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej zarówno ze względu na jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Udostępnienie informacji publicznej realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej, natomiast jedynie w przypadku odmowy jej udostępnienia lub umorzenia postępowania, ustawa przewiduje załatwienie wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy, organ powinien udzielić informacji w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem chyba, że środki techniczne którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, uniemożliwiają mu udostępnienia informacji. Natomiast zgodnie z art. 14 ust. 2 tej ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub, w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono bezczynność Starosty Wejherowskiego w zakresie nierozpatrzenia wniosku z dnia 21 października 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że Starosta jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy (nie ma także innego trybu dostępu do niej - art. 1 ust. 2 ustawy) i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. Zgodnie z art. 13 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 78/07, Baza orzeczeń LEX nr 441185). W konsekwencji, nie można uznać za dopuszczalną formę odmowy udzielenia informacji publicznej pisma organu. Starosta, kwestionując zasadność stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w niniejszej sprawie ze względu na brak charakteru informacji publicznej, nie udzielił informacji zgodnie z wnioskiem ani też nie wydał decyzji odmownej. Organ pozostawał więc w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Starostę do rozpatrzenia wniosku K. P. z dnia 21 października 2011 r., bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi lub powództwa do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji nie pozostawił bowiem wniosku skarżącego bez jakiejkolwiek odpowiedzi, a jedynie bezpodstawnie odmawiał jej udzielenie w nieodpowiedniej formie pozostając w błędnym przeświadczeniu o niepublicznym charakterze informacji, której udzielenia domagał się skarżący. Z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji bezczynności organu mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdyby organ w ogóle pozostawił wniosek skarżącego bez odpowiedzi w jakiejkolwiek formie, bądź przewlekał ustosunkowywanie się do wniosku i pism skarżącego ponad terminy przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Na mocy art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi niniejsza skarga rozpoznana została w postępowaniu uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym i w składzie jednoosobowym. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 2 ust. 2 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) zasądzając od Starosty na rzecz K. P. kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składają się wpis w wysokości 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 257 zł (240 zł – stawka opłaty za czynności adwokackie przed sądem administracyjny pierwszej instancji oraz 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa).