II SAB/Gd 68/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. O. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego 1. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku dopuściło się bezczynności w prowadzeniu postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku do wydania decyzji, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej A. O. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, poprzedzoną ponagleniem skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Skarżąca wnioskiem z 14 września 2022 r. zwróciła się do Wójta Gminy Kwidzyn o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Decyzją z 10 października 2022 r. Wójt odmówił przyznania świadczenia. Wniesione od powyższej decyzji odwołanie wpłynęło do SKO 8 listopada 2022 r. W dniu 1 marca 2023 r. wpłynęło do SKO ponaglenie. Skargę na bezczynność nadano w placówce pocztowej 30 marca 2023 r. Skarga wpłynęła do SKO 4 kwietnia 2023 r., natomiast dzień wcześniej, to jest 3 kwietnia organ wydał decyzję w sprawie, którą to decyzję doręczono skarżącej 11 kwietnia 2023 r. W skierowanej do Sądu skardze domagano się: 1.Wyznaczenia organowi terminu na wydanie decyzji w sprawie; 2. Stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności; 3. Stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. Zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, ponieważ w dniu, gdy skarga wpłynęła do organu, decyzja była już wydana. Sąd zważył, co następuje: Skarga co do zasady zasługiwała na uwzględnienie. Kwestia daty granicznej do której możliwe jest skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podjął w tym zakresie, w dniu 22 czerwca 2022 r., uchwałę (sygn. sprawy II OPS 5/19). W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że termin "w każdym czasie" wyrażony w art. 53 § 2b P.p.s.a., należy wykładać w nawiązaniu do trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym skargę można wnieść od zaistnienia stanu bezczynności, po wniesieniu ponaglenia, aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy. W orzecznictwie przyjmuje się, że datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji (zob. wyroki NSA z 15 lipca 2010 r., II OSK 2051/09, z 24 maja 2023 r., III OSK 493/22). Jak wynika z akt niniejszej sprawy, skarga została nadana w urzędzie pocztowym dniu 30 marca 2023 r., zaś doręczona organowi w dniu 4 kwietnia 2023 r. Decyzję wydano natomiast wydana w dniu 3 kwietnia 2023 r. Zgodnie z art. 83 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako "P.p.s.a.", oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, albo polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Oznacza to, że w niniejszej sprawę skargę skutecznie wniesiono w dniu 30 marca 2023 r., a zatem przed wydaniem decyzji. Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a., bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (pkt 1), natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). W świetle wskazanej regulacji bezczynność jest zatem stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności, ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 4 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 2317/19 stwierdził, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu. Kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy rozdziału 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 § 1 K.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Z akt sprawy wynika, że odwołanie skarżącej wpłynęło do Kolegium w dniu 8 listopada 2022 r, a zatem czas na załatwienie odwołania, określony w art. 35 § 3 K.p.a., upłynął 8 grudnia 2022 r. Organ w czasie tym nie podjął żadnych czynności, które skutkowałyby przedłużeniem terminu rozpatrzenia sprawy. Nie informował także skarżącej o niemożności załatwienia sprawy w terminie. Decyzja rozstrzygająca sprawę na skutek wniesionego odwołania została wydana w dniu 3 kwietnia 2023 r., to jest niespełna cztery miesiące po wpłynięciu odwołania. Oznacza to, że organ wydając decyzję pozostawał w stanie bezczynności i w tym też stanie skutecznie wniesiono skargę z tym związaną. Stosownie do art. 149 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i pkt 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Mając na uwadze fakt, że organ wydał decyzję w sprawie przed datą wyrokowania przez Sąd, zdezaktualizowała się przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., to jest nakazania organowi wydania decyzji. Wobec tego Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (punkt 3 wyroku). Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20), a także, gdy zwłoka jest efektem działań (zaniechań) organu, które można interpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W ocenie Sądu, sytuacja taka nie wystąpiła w niniejszej sprawie, bowiem zwłoka w jej rozpoznaniu nie była znaczna. Brak jest dowodów pozwalających przyjąć, że bezczynność była spowodowana złą wolą organu lub celowym zaniechaniem ze strony SKO. Kolegium bezspornie nie dotrzymało terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 K.p.a., jednocześnie nie dochowując aktów staranności przewidzianych w art. 36 K.p.a., niemniej jednak dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę okres bezczynności organu oraz ilość spraw załatwianych przez organ, który to fakt znany jest Sądowi z urzędu, należało uznać, że zaistniały w okolicznościach niniejszej sprawy stan bezczynności nie nastąpił z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięta na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Złożona w sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).