II SAB/Gd 69/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie warunków zabudowy 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia odwołania K. K. od decyzji Wójta Gminy z dnia 18 listopada 2014 r., nr [...] w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. orzeka, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego rzecz skarżącej K. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 18 listopada 2014 r. nr [...] Wójt Gminy rozstrzygnął o odmowie ustalenia na wniosek K. K. warunków zabudowy działki nr [...] obręb geodezyjny G., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego. Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pismem z dnia 6 grudnia 2014 r., złożonym za pośrednictwem Wójta Gminy, wniosła K. K. Jak wynika z akt sprawy odwołanie wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 19 grudnia 2014 r., przy czym organ ten odesłał wójtowi akta sprawy dotyczące odwołania, celem ich uporządkowania, w dniu 24 grudnia 2014 r. Akta sprawy zostały ponownie przesłane przez Wójta Gminy i wpłynęły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 2 lutego 2015 r. Pismem z dnia 26 stycznia 2015 r., które wpłynęło do SKO w dniu 30 stycznia 2015 r., K. K. wezwała Samorządowe Kolegium Odwoławcze do usunięcia naruszenia prawa. Następnie w dniu 4 marca 2015 r. (data złożenia skargi w organie odwoławczym) K. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżąca wnosi o zobowiązanie Samorządowego Kolegium do wydania aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt temu organowi, zobowiązanie tego organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania zapoczątkowany wniesionym odwołaniem od decyzji Wójta Gminy. Zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 8 i art. 12 k.p.a. Wniosek o ukaranie pracownika opiera na treści art. 38 k.p.a. Przywołała orzecznictwo sądowoadministracyjne na poparcie zasadności swej skargi w sprawie bezczynności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisało przebieg postępowania po wniesieniu odwołania, lecz wniosło o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Według organu skarga wniesiona została z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), obejmuje również bezczynność organów, oznaczającą stan, w którym organ, będąc właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. K. od decyzji Wójta Gminy z dnia 18 listopada 2014 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy na jej wniosek, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego. Skarżąca wyczerpała wymogi formalne do wniesienia skargi na bezczynność organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., przed wniesieniem skargi na bezczynność K. K. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismem z dnia 26 stycznia 2015 r. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pismo wpłynęło do organu w dniu 30 stycznia 2015 r. Wobec wniosku o odrzucenie skargi w pierwszej kolejności sąd rozważył bezzasadność argumentu wyrażonego w odpowiedzi na skargę co do uchybienia terminu do jej wniesienia. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Oznacza to, że jedyną przesłanką dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skargi na bezczynność organu administracji jest spełnienie obowiązku wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a., polegającego na wniesieniu zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie obowiązek ten, polegający na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa został niewątpliwie spełniony. Spełnienie przez skarżącą tego warunku formalnego jest wystarczające dla przyjęcia dopuszczalności skargi na bezczynność, mimo że jak twierdzi organ nie upłynął termin wywodzony z art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem, jak wielokrotnie wypowiadał się w tym przedmiocie Naczelny Sąd Administracyjny, złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono środek prawny przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Powołany przepis skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże bowiem jedynie z samym wniesieniem tego środka zaskarżenia, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ. Ze względu na charakter środka prawnego przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinno być załatwione niezwłocznie. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej można zatem wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1083/14, LEX nr 1467706). W konsekwencji przedstawionych rozważań przedmiotowa skarga na bezczynność podlegała merytorycznej ocenie jej zasadności. Samorządowe kolegium odwoławcze jest w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 17 ust. 1 k.p.a., właściwym organem odwoławczym w stosunku do organu pierwszej instancji - wójta gminy, w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Odwołanie podlega rozstrzygnięciu według reguł określonych w rozdziale 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym do terminu załatwienia sprawy przez ten organ stosować należy wymogi określone przepisem art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej -nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (podkreślenie sądu). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy, niż określone w § 3 (art. 35 § 4 k.p.a.). Należy też zastrzec, że termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym podlega liczeniu z uwzględnieniem treści art. 133 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał decyzji w myśl art. 132 k.p.a. Nadto niniejsza sprawa nie należy do kategorii tych, o których mowa w art. 35 § 4 k.p.a. Jest bezsporne, że odwołanie K. K. z dnia 6 grudnia 2014 r. wpłynęło do organu drugiej instancji w dniu 19 grudnia 2014 r. (zob. pieczęć z prezentatą na piśmie przewodnim Wójta Gminy, w aktach administracyjnych SKO). Niemniej wymaga podkreślenia, że wskutek odesłania przez organ odwoławczy akt administracyjnych celem ich uporządkowania akta pierwszej instancji wpłynęły ponownie do SKO w dniu 2 lutego 2015 r. (zob. pisma w aktach organu odwoławczego). Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. co do zasady organ administracji publicznej obowiązany jest załatwić sprawę w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl art. 104 § 1 k.p.a., przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy liczony jest od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji i jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wyda decyzji w prawem przewidzianym terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Na gruncie niniejszej sprawy miesięczny termin na załatwienie niniejszej sprawy, polegającej na rozpatrzeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniesionego odwołania, powinien być jednak liczony od daty 19 grudnia r., gdy wpłynęło do organu odwołanie strony. Tym samym ustawowy termin, liczony według zasad określonych w art. 57 § 3 i § 4 k.p.a., upłynął w dniu 19 stycznia 2015 r. Nierozpatrzenie odwołania w terminie miesięcznym przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., trwające do dnia wyrokowania, oznacza stan bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który zresztą był w niniejszej sprawie bezsporny. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę K. K. i zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia jej odwołania w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Ponadto, kierując się wymogiem nałożonym w art. 149 § 1 zd. drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości oraz potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W niniejszej sprawie okres oczekiwania na rozpatrzenie odwołania nie jest na tyle długi, aby uznać rażące naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. Sąd uwzględnił w tym zakresie okoliczność, że zaistniała konieczność wezwania organu pierwszej instancji do takiego uporządkowania akt administracyjnych, które umożliwi sprawne podjęcie rozstrzygnięcia w drugiej instancji. Akta te zostały ponownie przesłane w lutym 2015 r., wobec czego bezczynność organu odwoławczego nie jest nadmierna ani szczególnie rażąca. Obecnie zaś, wobec treści wydanego przez sąd wyroku, organ powinien rozpatrzyć sprawę w wyznaczonym terminie jednego miesiąca. Nadto wyjaśnia się skarżącej, że w razie niewykonania wyroku stronie przysługuje prawo wniesienia skargi o wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec oceny braku rażącego naruszenia prawa sąd nie uznał za celowe rozważanie z urzędu kwestii wymierzenia organowi grzywny w oparciu o przepis art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie mógł uwzględnić wniosku o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika, ponieważ takiego orzeczenia nie przewiduje przywołany art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według tego przepisu (§ 1) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Według §2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustalając, że na koszty postępowania zasądzone od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. K. składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 100 zł.