II SAB/Gd 7/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. P. i M. M. na bezczynność Prezydenta Miasta wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku M. P. i M. M. ( z d. P.) z dnia 14 marca 2006 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość obejmującą działki nr, nr, nr, w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz stwierdzeniem prawomocności wyroku, 2. zasądza od Prezydenta Miasta solidarnie na rzecz skarżących M. P. i M. M. 357,00 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. P. i M. P. wnioskiem z dnia 14 marca 2006 r. wystąpiły do Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki nr [...], nr [...], nr [...]. W dniu 2 kwietnia 2008 r. wnioskodawczynie wniosły do Wojewody ego zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Prezydenta Miasta sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomość wskazane powyżej. Pismem z dnia 9 kwietnia 2008 r. Nr [...] Wojewoda zwrócił się do Prezydenta Miasta o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w zażaleniu. Prezydent Miasta pismem z dnia 19 maja 2008 r. Nr [...], wyjaśnił, że przyczyną niezałatwienia sprawy w terminie był brak możliwości wyłonienia w trybie przepisów o zamówieniach publicznych rzeczoznawcy majątkowego, który dokonałby wyceny przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi na brak zainteresowania biegłych sporządzaniem opinii w sprawach odszkodowawczych, postępowania przetargowe nie doprowadzały do wyłonienia rzeczoznawców. W związku z powyższym planowany termin zakończenia przedmiotowego postępowania to trzeci kwartał 2008 r., o czym organ poinformował strony pismem z dnia 16 maja 2008 r. Wojewoda postanowieniem z dnia 17 czerwca 2008 r. Nr [...] wyznaczył Prezydentowi dodatkowy termin dwóch miesięcy do załatwienia przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu Wojewoda przywołał treść art. 35, art. 36, art. 37 kpa wskazując, że w przedmiotowej sprawie, pozostaje niezaprzeczalnym, iż Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, nie rozpatrzył sprawy o odszkodowanie w terminie określonym w art. 35 § 1-3 kpa ani nie zawiadomił strony, wbrew ustawowemu obowiązkowi, o przyczynach zaistniałej zwłoki i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy dopiero w piśmie z dnia 16 maja 2008 r., a więc po wniesieniu przez strony zażalenia na bezczynność, stanowi naruszenie ogólnych zasad procedury administracyjnej, w tym zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Prezydent Miasta pismem z dnia 24 lipca 2008 r. Nr [...] poinformował strony, iż termin rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy może ulec przedłużeniu do końca listopada 2008 r. Kolejnym pismem, z dnia 19 grudnia 2009 r., organ ponownie poinformował strony, że nie jest możliwe dotrzymanie wyznaczonego terminu na koniec grudnia 2008 r. ze względu na konieczność pogłębionej analizy prawnej zgromadzonego materiału dowodowego, a także rozpatrzenie wniosków składanych przez strony postępowania. Prezydent Miasta wskazał, że planowany termin rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy to pierwszy kwartał 2009 r. M. P. i M. M. (z domu P.) pismem z dnia 29 stycznia 2009 r. złożyły w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki nr [...], nr [...], nr [...]. Skarżące wniosły o zobowiązanie Prezydenta Miasta do wydania decyzji stosownie do art. 104 § 1 kpa. W uzasadnieniu wskazały, że do dnia wniesienia skargi organ administracji publicznej nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, tym samym naruszył art. 35 kpa. Podniosły również, iż organ zawiadomił strony o terminie załatwienia sprawy w I kwartale 2009 r., jednakże zdaniem skarżących uzasadnienie tego pisma świadczy o braku woli organu administracji do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie powołując się na treść art. 52 § 4 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzucił, że skarżące po otrzymaniu pisma organu z dnia 19 grudnia 2008 r. nie dopełniły ciążącego na nich obowiązku, wynikającego z wymienionego przepisu i nie wezwały organu do usunięcia naruszenia prawa. Nadto wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezczynność organu. Prezydent Miasta podał między innymi, iż w przedmiotowej sprawie przeprowadzał kolejne postępowania mające na celu wyłonienia rzeczoznawców majątkowych co skutkowało podpisaniem w dniu 29 kwietnia 2008 r. umowy z biegłym, który wygrał postępowanie przetargowe. Następnie w dniu 19 czerwca 2008 r. zamówiono wykonanie wyceny przedmiotowej nieruchomości – operat szacunkowy został przesłany organowi dopiero w dniu 16 października 2008 r. W dniu 17 listopada 2008 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna. W tym samym dniu strony złożyły operat szacunkowy sporządzony na ich zlecenie oraz zgłosiły wątpliwości dotyczące prowadzonej procedury. Organ nadto wskazał, iż stroną w postępowaniu administracyjnym jest jedynie M. P., reprezentowana przez radcę prawnego R. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga M. P. i M. M. zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów - między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Okoliczności sprawy są bezsporne, wynikają zarówno z treści skargi jak i z akt administracyjnych. W aktach znajdują się następujące decyzje administracyjne: decyzja Prezydenta Miasta z dnia 7 lutego 1979 r. Nr [...] orzekająca o wywłaszczeniu, polegającym na odjęciu M. P. i M. P. prawa własności nieruchomości gruntowych przy torze kolejowym do R., działki [...], [...] wpisanych do księgi wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. KW [...] oraz o przyznaniu odszkodowania; decyzja Prezydenta Miasta z dnia 7 lutego 1979 r. Nr [...] orzekająca o wywłaszczeniu, polegającym na odjęciu M. P. prawa własności części nieruchomości przy ul. [...], działki [...] wpisanej do księgi wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. KW Nr [...] oraz o przyznaniu odszkodowania (vide: fotokopie decyzji k. 13 akt administracyjnych). Skarżące wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2005 r. wystąpiły do Wojewody ego o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji wywłaszczeniowych. Wojewoda pismem z dnia 13 lipca 2005 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania (vide: zawiadomienie - k. 20 akt administracyjnych), następnie decyzją z dnia 12 października 2005 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia ich nieważności (vide: decyzja k. 24 – akt administracyjnych). W wyniku wniesionego przez strony odwołania Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia 23 lutego 2006 r. Nr [...] utrzymał decyzję Wojewody w części odmawiającej stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji w zakresie dotyczącym wywłaszczenia opisanych powyżej nieruchomości oraz uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w części dotyczącej ustalenia odszkodowania i stwierdził nieważność decyzji z dnia 7 lutego 1979 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za nieruchomości (vide: decyzja – k. 28 akt administracyjnych). Skarżące, reprezentowane przez pełnomocnika radcę prawnego R. S. wnioskiem z dnia 14 marca 2006 r. wystąpiły do Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o ustalenie i wypłatę odszkodowania za opisane wyżej wywłaszczone nieruchomości (vide: wniosek – k. 31 akt administracyjnych). W trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego, w dniu 2 kwietnia 2008 r., do Wojewody ego wpłynęło zażalenie skarżących na bezczynność Prezydenta Miasta (vide: zażalenie – k. 57 akt administracyjnych). Po uzyskaniu wyjaśnień od Prezydenta Miasta, Wojewoda postanowieniem z dnia 17 czerwca 2008 r. Nr [...] wyznaczył Prezydentowi dodatkowy termin dwóch miesięcy do załatwienia przedmiotowej sprawy – liczony od dnia doręczenia postanowienia (vide: postanowienie – k. 65 akt administracyjnych). Następnie Prezydent Miasta dwukrotnie informował strony, iż termin rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy może ulec przedłużeniu, oraz że planowany termin rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy to pierwszy kwartał 2009 r. (vide: pisma prezydenta Miasta – k. 69, 62 – akt administracyjnych). Bezsporny w niniejszej sprawie jest również fakt, iż w zakreślonym przez Wojewodę ego terminie, ani do dnia rozpoznania skargi przez Sąd, Prezydent Miasta nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej z wniosku skarżących. Podstawą rozstrzygnięcia niniejszej skargi stanowią przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071, ze zm.), w zakresie regulacji terminów załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Zważyć należy, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 104 § 1 kpa, przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Przepis art. 35 ust. 1 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek za ułatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 ust. 3 kpa). W sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w zakreślonych powyżej terminach, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z bezczynnością organu. Zważywszy na zakres postępowania administracyjnego wyznaczony wnioskiem strony i wymagający nie tylko zebrania materiału dowodowego ale również innych czynności, w tym zlecenie wykonania operatu przez rzeczoznawcę majątkowego, zastosowanie dla terminu załatwienia niniejszej sprawy, jako w ocenie Sądu "szczególnie skomplikowanej", znajduje przepis art. 35 ust. 3 kpa. Ustawowe terminy załatwienia spraw określone w art. 35 ust. 3 kpa mogą być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1 kpa, bądź mogą być wyznaczane terminy dodatkowe zgodnie z art. 37 § 2 kpa. W artykule 36 § 1 kpa wskazano, iż o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Zwłoka w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 36 kpa powstaje wówczas, gdy organ administracji publicznej nie załatwił sprawy niezwłocznie (art. 35 § 2) lub w terminach określonych w art. 35 § 3 i 4 kpa. Ze zwłoką mamy do czynienia także wówczas, gdy jeszcze przed upływem jednego z powyższych terminów pojawiły się przeszkody uzasadniające przypuszczenie, że sprawa nie będzie załatwiona w terminie lub gdy sprawa może być załatwiona przed upływem tego terminu, a organ wyczekuje bezczynnie do upływu terminu załatwienia sprawy (por. Komentarz do art. 36 kpa [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). W rozpoznawanej sprawie zaistniała sytuacja objęta dyspozycją art. 37 § 1 kpa, którego zastosowanie stanowi środek zwalczania bezczynności organu administracyjnego. Przepis ten przewiduje, iż w przypadku stwierdzenie bezczynności organu zachodzi możliwość podjęcia określonych działań dyscyplinujących organ administracji do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego strona może wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. Jednocześnie, stosownie do zapisu § 2 tego przepisu, organ administracji wyższego stopnia, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy. Opisana czynność miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem skutkiem zażalenia strony Wojewoda postanowił wyznaczyć organowi I instancji dodatkowy termin. Tym samym wskazać należy, iż zażalenie wniesione przez skarżącą było w sposób oczywisty uzasadnione (upływem terminu do załatwienia sprawy), a jego skutkiem było wyznaczenie dodatkowego terminu. Termin wyznaczony postanowieniem Wojewody, jak wynika z opisanych wyżej okoliczności sprawy, również nie został zachowany. Jednocześnie złożenie opisanego zażalenia wyczerpuje tryb przewidziany w art. 37 kpa, poprzedzający wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Regulacja art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) przewiduje, iż skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zatem, wniesienie przez skarżące zażalenia na bezczynność organu I instancji, do organu II instancji, wyczerpuje opisany wyżej tryb. Wniosek organu I instancji o odrzucenie skargi z uwagi na niepoprzedzenie jej wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa jest z tych przyczyn bezzasadny. W ocenie Sądu, argumenty organu, co do przyczyn powstałego niespornie opóźnienia w załatwieniu sprawy nie mogą zasługiwać na aprobatę. Przyczyny zwłoki mogą mieć charakter obiektywny lub powstać z winy organu. Okresy opóźnień powstałe z przyczyn niezależnych od organu, o czym mowa w art. 35 § 5 kpa, spowodowane są działaniem czynników, na które organ nie miał wpływu. Można do nich zaliczyć zarówno działanie sił przyrody, jak i działanie lub zaniechanie innych organów, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Takie okoliczności w niniejszej sprawie jednak nie zaistniały. Wskazywana przez organ konieczność wyłonienia w drodze przetargu rzeczoznawców oraz "konieczność pogłębionej analizy prawnej zgromadzonego materiału dowodowego, a także rozpatrzenia wniosków składanych przez pełnomocnika(...)" nie jest, w ocenie Sądu, obiektywną przeszkodą uzasadniającą nieustanne przekraczanie wszystkich dopuszczalnych terminów dla załatwienia sprawy poprzez, przewidzianych w przytoczonych wyżej przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym wyznaczonego terminu dodatkowego. Odnoszą się one do głównie do kwestii organizacyjnych aparatu urzędniczego organu. Przytoczyć w tym miejscu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1999 r. w sprawie sygn. akt V SAB 147/99 (Baza orzeczeń LEX nr 50019), w którym stwierdza się, że "okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny (np. zawieszenie postępowania wiążące się z wątpliwościami kompetencyjnymi w sprawie; nie wystarcza natomiast wdanie się w korespondencję wyjaśniającą wątpliwości, bez podejmowania czynności proceduralnych). Tego rodzaju pogląd harmonizuje z powszechnie aprobowaną zasadą, iż realizacja kompetencji organu administracji jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają nawet tzw. trudności obiektywne. Podkreślenia zaś wymaga, że "pogłębiona analiza prawna", na która powołuje się organ jest elementem każdorazowego procesu decyzyjnego, nie może więc usprawiedliwiać niezałatwienia sprawy i wyznaczania kolejnych, i znów niedotrzymywanych przez ten organ terminów. Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa (por. także wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt IV SA 105/00, Baza orzeczeń LEX nr 53462). Bezczynność Prezydenta Miasta od załatwienia sprawy administracyjnej z wniosku skarżących, do czego jest zobowiązany w myśl obowiązujących przepisów postępowania, powoduje niezałatwienie sprawy w terminie. Nie zmienia tego faktu okoliczność, iż profesjonalny pełnomocnik reprezentujący skarżące nie może się zdecydować, czy reprezentuje tylko M. P., czy również jej córkę M., obecnie M. (vide: oświadczenie k. 63 akt administracyjnych). Istotne jest, że zarówno wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za trzy wymienione wyżej działki (k. 31 akt administracyjnych) jak i zażalenie na bezczynność organu I instancji wpłynął od obu skarżących, również Wojewoda postanowieniem z dnia 2 lipca 2008 r. wyznaczył Prezydentowi Miasta czas na załatwienie sprawy administracyjnej z wniosku wymienionych. Mając na uwadze przytoczone powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za usprawiedliwioną i na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Sąd z urzędu uwzględnił okoliczność, iż aktualnie nazwisko skarżącej M. P. brzmi M. (vide: pełnomocnictwo k. 18, oświadczenie pełnomocnika k. 63 akt administracyjnych) O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na wniosek złożony przez pełnomocnika procesowego reprezentującego skarżące, stosownie do przepisu art. 200 w związku z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, ustalając, że na wymienione koszty składa się uiszczony wpis sądowy w kwocie 100,00 zł, oraz koszty zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, w kwocie 257,00 zł.