II SAB/Gd 7/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. L. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie warunków zabudowy 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia odwołań z dnia 30 czerwca 2014 r. wniesionych przez P. L. i T. L. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 13 stycznia 2014 r., [...] wydanej w przedmiocie warunków zabudowy, w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem, ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej jako "k.p.a.", przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. W związku z tak sformułowanymi zarzutami skarżący wniósł o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozstrzygnięcia odwołań P. L. i T. L. od decyzji Prezydenta Miasta z 13 stycznia 2014 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...] KM [...], położonej w G. przy ul. Ś. [...], zobowiązanie organu odwoławczego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpatrzyło dotąd odwołań P. L. i T. L. od decyzji Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy z dnia 13 stycznia 2014 r., wydanej w przedmiocie warunków zabudowy, naruszając art. 35 § 3 in fine k.p.a., a także zasady zawarte w art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uwzględnienie skargi w zakresie wyznaczenia terminu rozpoznania sprawy. Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania przyznając, że odwołania nie zostały rozpatrzone, a tym samym organ odwoławczy pozostaje w bezczynności. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta - z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - określanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, jednocześnie stwierdzając, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W katalogu możliwych rozstrzygnięć Sądu nie mieści się zatem zawarte w skardze żądanie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, wobec czego nie mogło ono zostać rozpoznane. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez P. L. i T. L. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 13 stycznia 2014 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...] KM [...], położonej w G. przy ul. Ś. [...]. Z art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a. wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący ma legitymację materialnoprawną – zarówno w postępowaniu administracyjnym, którego dotyczy skarga, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ponieważ na jego wniosek - jako inwestora - Prezydent Miasta wydał decyzją z dnia 13 stycznia 2014 r. ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Wniesienie skargi na bezczynność organu do wojewódzkiego sądu administracyjnego dopuszczalne jest po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 k.p.a. Z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. wynika bowiem, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarga, stosownie do wymogu wynikającego z ww. przepisów, poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co nastąpiło pismem skarżącego z dnia 20 października 2014 roku (data wpływu do organu odwoławczego – 28 października 2014 r., pismo w aktach administracyjnych). Do terminu załatwienia sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze - będące organem odwoławczym stosować należy wymogi określone przepisem art. 35 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w art. 35 § 3 k.p.a. (art. 35 § 4 k.p.a.). Do powyżej określonych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Należy przy tym zauważyć również, że terminy określone w art. 35 k.p.a. podlegają liczeniu z uwzględnieniem treści art. 133 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał decyzji w myśl art. 132 k.p.a. Jak wynika z powyższego unormowania, datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy. W niniejszej sprawie odwołania P. L. i T. L. wraz z aktami sprawy wpłynęły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 18 lipca 2014 r. (vide prezentata organu odwoławczego na piśmie przewodnim Prezydenta Miasta z dnia 16 lipca 2014 roku, pismo w aktach administracyjnych). Zgodnie z cytowanym powyżej art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 k.p.a. wynika zaś, że załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl art. 104 § 1 k.p.a., przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy liczy się więc od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji i jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wyda decyzji w prawem przewidzianym terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym już w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ ten nie podjął czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji bądź innego aktu. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt nie został podjęty, w szczególności czy brak działania organu był zawiniony czy też usprawiedliwiony okolicznościami obiektywnymi. Na gruncie niniejszej sprawy ustawowy miesięczny termin na jej załatwienie, poprzez rozpatrzenie odwołań P. L. i T. L. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, liczony według zasady określonej w art. 57 § 3 k.p.a., upłynął w dniu 18 sierpnia 2014 r. Nierozpatrzenie odwołań w terminie miesięcznym przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., trwające do dnia wyrokowania, oznacza stan bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który zresztą jest w niniejszej sprawie bezsporny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - działając na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., uwzględnił skargę W. L. i zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia odwołań z dnia 30 czerwca 2014 r. wniesionych przez P. L. i T. L. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 13 stycznia 2014 r., nr [...] wydanej w przedmiocie warunków zabudowy, w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem, ze stwierdzeniem jego prawomocności. Jednocześnie, stosownie do wymogu wynikającego z treści art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., Sąd orzekł, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Przy czym - celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Przejawem rażącego naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. w niniejszej sprawie jest przede wszystkim okoliczność, że odwołania dotyczące decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy zostały przekazane organowi odwoławczemu w dniu 18 lipca 2014 r., a więc 8 miesięcy temu. Zaniechanie rozpoznania tych odwołań przez organ II instancji doprowadziło zatem do kilkukrotnego przekroczenia terminu miesięcznego rozpoznania sprawy wskazanego w art. 35 ust. 3 k.p.a. Stanowi to rażące naruszenie jego unormowań i godzi w przewidzianą w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Sąd wziął także pod uwagę, że w niniejszej sprawie Kolegium nie podjęło żadnych czynności w sprawie i nie wyjaśniło w toku postępowania sądowoadministracyjnego przyczyn przekroczenia terminu jej załatwienia, lakonicznie stwierdzając, że rozpoznaje sprawy w kolejności ich wpływu. Niepodejmując żadnych działań w sprawie, Kolegium naruszyło także rażąco przepisy art. 36 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którymi o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy; ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Takich zawiadomień w niniejszej sprawie strony nie otrzymały, pomimo – jak to już podkreślano powyżej, kilkukrotnego przekroczenia terminu miesięcznego rozpoznania sprawy wskazanego w art. 35 ust. 3 k.p.a. (bezczynność organu w tej sprawie trwa od 7 miesięcy). Zasadne zatem było uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem ww. przepisów. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. sąd orzekł o zasądzeniu na rzecz skarżącego od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania obejmujących kwotę 100 zł uiszczonego wpisu sądowego.