II SAB/Gd 72/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2017 r. sprawy ze skargi T. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie rozbudowy obiektu budowlanego 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozbudowy obiektu budowlanego prowadzonej przez ten organ pod numerem [...] w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego na rzecz skarżącego T. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga T. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 27 września 2002 r. B. D. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego wniosek o interwencję w sprawie istniejącego na działce nr [..] w L. budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego przez J. S. w sposób naruszający przepisy prawa dotyczące odległości budynków od granic z działką sąsiednią. Pismem z 11 października 2002 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [..] w L. przy ul. P. oraz o planowanym przeprowadzeniu w dniu 21 października 2002 r. wizji lokalnej. W dniu 21 października 2002 r. organ I instancji przeprowadził oględziny budynku mieszkalnego położonego na działce nr [..] w L., podczas których ustalił, że: na działce istnieje budynek mieszkalny usytuowany w odległości 0,7 m od granicy działki; pierwotnie budynek ten był budynkiem gospodarczym wybudowanym na podstawie decyzji Naczelnika Gminy z dnia 11 maja 1984 r.; w budynku tym w elewacji południowo - zachodniej były zaprojektowane 2 otwory okienne; na podstawie decyzji z dnia 24 lutego 1989 r. budynek rozbudowano z przeznaczeniem na budynek mieszkalny; projekt rozbudowy i nadbudowy przewidywał w elewacji południowo - zachodniej budynku 2 otwory okienne; budynek mieszkalny jest nieukończony; w dniu 6 sierpnia 2002 r. Wójt Gminy udzielił J. S. pozwolenia na użytkowanie części budynku mieszkalnego obejmującej przyziemię i piętro (pokój i łazienkę); przedmiotowy budynek mieszkalny usytuowany jest zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki. Pismem z 8 listopada 2002 r. organ I instancji poinformował B.D., że przedmiotowy obiekt został zrealizowany i jest użytkowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i z uwagi na powyższe organ nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w stosunku do tego obiektu. Jedyna droga do zakwestionowania realizowanej, w oparciu o ostateczną decyzję, zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją, budowy możliwa będzie po stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował organ I instancji pismem z 14 października 2003 r., że wpłynęła do niego skarga B. D. na bezczynność tego organu w związku ze złożonym wnioskiem o dokonanie oceny zgodności z prawem budowlanym lokalizacji budynku na posesji w L. w odległości od granicy mniejszej niż 4 m, zwróconego w stronę tej granicy ścianą z otworami okiennymi. Pismem z 26 listopada 2003 r. organ I instancji zwrócił się do Urzędu Gminy o przesłanie dokumentów dotyczących pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku oraz wypisu i wyrysu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, obecnie obowiązującego dla Gminy, wskazując, że dokumenty te są niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W dniu 9 grudnia 2003 r. Urząd Gminy nadesłał do Inspektoratu dokumentację dotyczącą pozwolenia na rozbudowę ww. budynku wskazując jednocześnie, że na terenie tej działki nie obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Pismem z 24 grudnia 2003 r. organ I instancji zwrócił się do Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Rozwoju Regionalnego z prośbą o zbadanie, czy w sprawie budynku mieszkalnego na działce nr [..] w L., nie zachodzą okoliczności dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z 29 grudnia 2003 r. dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego. Następnie, postanowieniem z dnia 29 grudnia 2003 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [..] w L. do czasu rozstrzygnięcia przez Wydział Rozwoju Regionalnego Urzędu Wojewódzkiego ważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 24 lutego 1989 r. wydanej przez Wójta Gminy. W dniu 23 marca 2004 r. do organu I instancji wpłynęła informacja od Wojewody o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy z 24 lutego 1989 r. zatwierdzającej pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny zagospodarowania działki nr [..] w L. oraz udzielającej J. S.pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] w L., ze względu na to, że została ona dotknięta wadą z art. 156 § 1 k.p.a. W rezultacie przeprowadzonego postępowania Wojewoda - decyzją z dnia 26 kwietnia 2004 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy z dnia 24 lutego 1989 r., nr [..] wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia 13 lipca 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że odwołanie J. S. od decyzji Wojewody z dnia 26 kwietnia 2004 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Pismem z dnia 9 czerwca 2015 r. T. D. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wyjaśnienie sprawy pozwolenia na rozbudowę budynku na działce nr [..] w L. oraz o wyjaśnienie sprawy umieszczenia otworów okiennych w tym budynku w ścianie zbliżonej do granicy działki. Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego, pismem z 18 czerwca 2015 r., zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie przedmiotu złożonego wniosku, wyznaczając termin 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi z 26 czerwca 2015 r. skarżący wskazał, że złożony przez niego wniosek dotyczy: legalności wydania pozwolenia na budowę obiektu na działce nr [..]; odległości tego obiektu z otworami okiennymi do działki nr [..]; legalności umieszczenia otworów okiennych zgodnie z planem. Następnie, pismem z 17 września 2015 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji z prośbą o udzielenie informacji o sposobie załatwienia złożonego przez niego wniosku. Pismem z dnia 22 września 2015 r. organ I instancji powiadomił skarżącego, że podjął czynności zgodnie z właściwością i że sprawa - z uwagi na jej skomplikowany charakter, zostanie załatwiona do dnia 31 marca 2016 r. Pismem z dnia 5 kwietnia 2016 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji z prośbą o udzielenie informacji o sposobie załatwienia złożonego przez niego wniosku. W piśmie z 14 czerwca 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował organ I instancji, że T. D. złożył skargę na przewlekłe działanie organu w przedmiotowej sprawie i zażądał wskazania, w terminie do dnia 30 czerwca 2016 r., czy przedmiotowe postępowanie zostało zakończone a jeżeli tak to jakim rozstrzygnięciem. Pismem z 13 lipca 2016 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania o tym, że w dniu 29 lipca 2016 r. przeprowadzone zostaną oględziny zabudowy działki nr [..] w L. Następnie organ termin oględzin ustalił na 19 sierpnia 2016 r., z powodu zgłoszonej nieobecności w dniu 29 lipca 2016 r. właścicielki działki nr [..]. Podczas przeprowadzonych w dniu 19 sierpnia 2016 r. oględzin organ I instancji ustalił, że: budynek na działce nr [..] w L. w stanie pierwotnym powstał w 1986 r. i w roku 1989 został rozbudowany na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia 24 lutego 1989 r.; odległość ściany budynku od ogrodzenia wynosi ok. 70 cm; w projekcie na ścianie szczytowej od strony sąsiedniej działki nr [..] zaprojektowano otwory okienne; zgodnie z oświadczeniem J. S. budynek na działce nr [..] powstał po rozbudowaniu przedmiotowego budynku a podział działki nastąpił w 1985 r. Pismem z 9 listopada 2016 r. organ I instancji poinformował Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stanie przedmiotowej sprawy. Następnie - pismem z 15 listopada 2016 r. - organ I instancji zwrócił się do Urzędu Wojewódzkiego z prośbą o zwrot przekazanych mu akt dotyczących pozwolenia na budowę wydanego przez Naczelnika Gminy z dnia 24 lutego 1989 r., nr [..]. Przy piśmie z 31 stycznia 2017 r. Wojewoda zwrócił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego akta dotyczące decyzji Naczelnika Gminy z dnia 24 lutego 1989 r. Pismami z 13 lutego 2017 r. organ I instancji zwrócił się: do Urzędu Gminy z prośbą o przesłanie dokumentacji archiwalnej związanej z pozwoleniem na budowę wydanym przez Naczelnika Gminy z dnia 10 maja 1984 r., nr [..] a dotyczącym budynku gospodarczego na działce nr [..] w L.; do Starostwa Powiatowego Wydziału Geodezji z prośbą o przesłanie wypisu i wyrysu z mapy ewidencyjnej gruntów dla działek nr [..]-[..] w L. oraz zmian ewidencyjnych dotyczących działki nr [..] od roku 1980 do chwili obecnej wraz z kopią szkicu podziału. Przy piśmie z 27 lutego 2017 r. Urząd Gminy przekazał organowi I instancji kopię decyzji Naczelnika Gminy z dnia 11 maja 1984 r., nr [..] oraz stanowiący załącznik do tej decyzji plan realizacyjny w skali 1:1000. W dniu 3 kwietnia 2017 r. Starostwo Powiatowe złożyło do akt niniejszej sprawy: uproszczone wypisy z rejestru gruntów, wykazy zmian gruntowych a także szkic wyznaczenia, wznowienia i przyjęcia granic. Pismem z 3 kwietnia 2017 r. organ I instancji zawiadomił strony, że w dniu 26 kwietnia 2017 r. zostanie przeprowadzona kontrola zgodności z przepisami techniczno- – budowlanymi istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] w L. W dniu 13 kwietnia 2017 r. do akt sprawy złożone zostało zaświadczenie, w którym stwierdzono, że w dniu 11 lutego 2013 r. T. D. został ustanowiony kuratorem dla częściowo ubezwłasnowolnionej B. D. T. D. złożył zażalenie z 14 kwietnia 2017 r. na niezałatwienie przedmiotowej sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w terminie określonym w art. 35 k.p.a. wskazując, że niniejsza sprawa został zainicjowana w 2002 r. i do dnia wniesienia zażalenia nie została załatwiona. Podczas przeprowadzonych w dniu 26 kwietnia 2017 r. oględzin przedmiotowego budynku organ I instancji ustalił, że zachodnia ściana zewnętrzna z otworami okiennymi zlokalizowana jest w odległości ok 0,7 m od granicy z sąsiednią działką nr [..] oraz narusza narożnikiem teren sąsiedniej działki nr [..]. Postanowieniem z dnia 19 maja 2017 r., wydanym na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął z urzędu postępowanie w sprawie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [..] w L. Następnie - pismem z 26 maja 2017 r. - organ I instancji zwrócił się do Urzędu Gminy o przesłanie akt archiwalnych związanych z decyzją Wójta Gminy z dnia 6 sierpnia 2002 r., nr [..] udzielającej pozwolenia na użytkowanie części przedmiotowego budynku. Przy piśmie z 31 maja 2017 r. Urząd Gminy przesłał organowi I instancji oryginał dokumentacji dotyczącej tego budynku. Pismem z 9 czerwca 2017 r. organ I instancji zawiadomił strony, że wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] w L. oraz częściowo usytuowanego na działce nr [..] w L. a stronom przysługuje prawo wglądu do akt oraz do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W piśmie z 13 czerwca 2017 r. J. i Z. S. poinformowali organ, że posiadają pełną dokumentację budowy budynku na działce [..] od 1989 r. a budowa ta przebiegała zgodnie z wytycznymi Starostwa Powiatowego oraz Gminy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 12 czerwca 2017 r., wydanym na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 14 lipca 2017 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niepodjęcia działań w przedmiotowej sprawie. Pismem z 26 czerwca 2017 r. organ I instancji zobowiązał J. S. do przedłożenia, w terminie 7 dni, wszystkich posiadanych dokumentów dotyczących przedmiotowego budynku. W dniu 4 lipca 2017 r. J. S. dołączyła do akt sprawy: protokół z odbioru budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [..] we wsi L. z dnia 29 lipca 2002 r.; dziennik budowy; mapę sytuacyjną w skali 1:500 stanowiącą załącznik nr 1 do decyzji Naczelnika Gminy z dnia 18 lutego 1986 r., nr [..]; dziennik budowy budynku gospodarczego przy ul. T. w L., stanowiący załącznik do decyzji Naczelnika Gminy z dnia 11 maja 1984 r., nr [..]; umowę o wykonanie pracy projektowej; pismo Naczelnika Gminy z dnia 10 lutego 1984 r. skierowane do M. F. informujące, że na działce nr [..] położonej w L. przy ul. T. może być zrealizowany budynek gospodarczy o kubaturze nieprzekraczającej 200 m3 . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego– postanowieniem z 14 lipca 2017 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), nakazał J. S. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] przy ul. P. w L., wybudowanego w sposób rażąco naruszający przepisy, w tym techniczno-budowlane oraz przedłożyć, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, ekspertyzę wykonanych robót budowlanych. Po rozpoznaniu zażalenia T. D. z dnia 19 lipca 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2017 r., uchylił ww. postanowienie organu I instancji z dnia 14 lipca 2017 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W dniu 2 sierpnia 2017 r. T. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tej sprawie, domagając się: 1. zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie; 2. stwierdzenia, że bezczynność w prowadzeniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązania organu do pociągnięcia do odpowiedzialności dyscyplinarnej pracownika winnego niezałatwienia sprawy; 4. wymierzenia organowi grzywny; 5. przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł; 6. zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że organ I instancji do tej pory nie wydał orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do istoty a w dniu 14 lipca 2017 r. wydał absurdalne, w realiach przedmiotowej sprawy, postanowienie. Działania podejmowane przez organ w toku postępowania były nieefektywne i były podejmowane w bardzo długich odstępach czasu. Z treści pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2016 r. wynika, że wobec prawomocnego rozstrzygnięcia decyzją z dnia 26 kwietnia 2004 r. o nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia 24 lutego 1989 r. organ I instancji winien kontynuować prowadzone od 2002 r. postępowanie. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zasady doświadczenia życiowego pozwalają stwierdzić, że skarżący doznał szkody o charakterze niemajątkowym w postaci negatywnych przeżyć psychicznych i moralnych. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie wskazując, że w związku z pismem skarżącego z dnia 9 czerwca 2015 r. i po zlokalizowaniu (zawieruszonych podczas dwóch przeprowadzek organu) akt sprawy oraz zaktualizowaniu materiału dowodowego w sprawie (po przeprowadzeniu kontroli w dniu 26 kwietnia 2017 r.), postanowieniem z dnia 19 maja 2017 r. podjął postępowanie, a następnie - postanowieniem z 14 lipca 2017 r., wydanym w trybie art. 50 ustawy – Prawo budowlane, nakazał inwestorowi przedłożyć ekspertyzę techniczną. Postanowienie to zostało jednak uchylone przez organ odwoławczy. Dalej rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności podjął czynności w celu ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów. Z art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd - uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że skarżący, przed wniesieniem skargi, wyczerpał tryb przedsądowy przewidziany w art. 37 k.p.a., złożył bowiem do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność organu I instancji. Nie budzi także wątpliwości, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przez PINB. Zdaniem skarżącego, organ I instancji pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu sprawy wszczętej na skutek pisma B. D. z 27 września 2002 r., a dotyczącej legalności istniejącego na działce nr [..] w L. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego przez J. S., w szczególności w zakresie dotyczącym usytuowania tego budynku względem granic z działkami sąsiednimi. W ocenie Sądu analiza akt niniejszej sprawy a także treści skargi oraz wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę, z których wynika przebieg dotychczasowego postępowania w tej sprawie, pozwala stwierdzić, że skarga jest zasadna, ponieważ brak decyzyjnego załatwienia sprawy, zainicjowanej powyższym wnioskiem, do dnia wydania wyroku, tj. do 29 listopada 2017 r., dowodzi zaistnienia w tej sprawie stanu bezczynności organu. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie czynności podejmuje, ale postępowania nie kończy wydaniem decyzji, postanowienia, czy innego aktu, których wydania w danym postępowaniu wymaga przepis prawa (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyrokach z 25.10.2012 r., sygn. II SAB/Bk 27/12 i z 15.11.2012 r., sygn. II SAB/Bk 53/12, a także WSA w Gdańsku w wyroku z 3.07.2013 r., sygn. II SAB/Gd 54/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt nie zostały podjęte (tak T. Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", Warszawa 2005, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22.12.1998 r., sygn. III SAB 77/98, LEX nr 36590, a także np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8.06.2004 r., sygn. III SAB/Wa 8/04, LEX nr 160109). Wniesienie skargi na bezczynność organu uzasadnia zatem samo niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy (tak: J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2004). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności, a jeżeli tak, to czy upłynął do tego termin. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie B. D. zwróciła się w dniu 27 września 2002 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o skontrolowanie istniejącego na działce nr [..] w L. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w jej ocenie wybudowanego przez J. S. w sposób naruszający przepisy prawa dotyczące odległości od granic z działką sąsiednią. Organ I instancji wszczął postępowanie w tej sprawie, a następnie, po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających - postanowieniem z 29 grudnia 2003 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy organ o ważności decyzji o pozwoleniu na budowę ww. budynku z dnia 24 lutego 1989 r. wydanej przez Wójta Gminy. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda - decyzją z dnia 26 kwietnia 2004 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy z dnia 24 lutego 1989 r., nr [..] wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - postanowieniem z dnia 13 lipca 2004 r. - stwierdził, że odwołanie J. S. od decyzji Wojewody z dnia 26 kwietnia 2004 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Mimo ustania przyczyny zawieszenia, postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zostało podjęte przez organ z urzędu. Żadna ze stron postępowania po wydaniu ww. orzeczeń także nie wniosła o jego podjęcie. Kolejne czynności zostały podjęte przez PINB dopiero na skutek pisma skarżącego, który przystąpił do tej sprawy składając pismo z dnia 9 czerwca 2015 roku. W ocenie Sądu organ powinien był uznać przedmiotowe pismo za wniosek o podjęcie postępowania w tej sprawie. Nie ulegało bowiem wątpliwości, że dotyczy ono tego samego przedmiotu, tj. legalności budynku na działce nr [..], a w szczególności sposobu jego usytuowania na działce i odległości tego obiektu z otworami okiennymi do działki nr [..], co zresztą skarżący sprecyzował w piśmie z 26 czerwca 2015 r. Należy przy tym podkreślić, że wprawdzie organ pismem z 22 września 2015 r. powiadomił skarżącego, że podjął czynności zgodnie z właściwością i że sprawa - z uwagi na jej skomplikowany charakter, zostanie załatwiona do dnia 31 marca 2016 r., to jednak w tym okresie, tj. przez 6 miesięcy, organ nie podjął jakiejkolwiek czynności w celu jej rozpoznania, nie wydał nawet postanowienia o podjęciu postępowania. Dopiero na skutek pisma skarżącego z 5 kwietnia 2016 r., w którym skarżący zwrócił się do organu z prośbą o udzielenie informacji o sposobie załatwienia złożonego przez niego wniosku, organ w dniu 19 sierpnia 2016 r. przeprowadził oględziny zabudowy działki nr [..] w L., zapoznał się z aktami dotyczącymi pozwolenia na budowę wydanego przez Naczelnika Gminy z dnia 24 lutego 1989 r., nr [..], które Wojewoda przekazał mu przy piśmie z 31 stycznia 2017 r. oraz podjął dalsze czynności w sprawie, w szczególności w dniu 26 kwietnia 2017 r. przeprowadził oględziny przedmiotowego budynku. Formalnie postępowanie w tej sprawie organ podjął dopiero postanowieniem z dnia 19 maja 2017 r., wydanym na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - postanowieniem z 12 czerwca 2017 r., wydanym na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., wyznaczył PINB dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 14 lipca 2017 r., jednak organ w tym terminie postępowania nie zakończył. W ostatnim dniu terminu, tj. 14 lipca 2017 r., wydał natomiast postanowienie oparte na przepisach art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, które jednak zostało uchylone przez organ II instancji. Sprawa nadał nie została zakończona przez PINB do dnia wyrokowania przez Sąd, mimo że akta sprawy zostały zwrócone przez organ odwoławczy do organu I instancji w dniu 17 sierpnia 2017 roku. Nie budzi wątpliwości Sądu, że postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego budynku, wszczęte na skutek złożonego przez B. D. wniosku z 27 września 2002 r., co do zasady organ I instancji powinien był zakończyć wydaniem decyzji w terminach przewidzianych w przytoczonych powyżej przepisach k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, a w tej sprawie organ nie ustalił dotąd aby zachodziły przesłanki do zakończenia jej innym, niż decyzja rozstrzygnięciem. Należy przy tym wyjaśnić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawił się problem, czy postępowania prowadzone przez organy nadzoru budowlanego na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane, a dotyczące samowolnie wykonanych robót budowlanych, czyli postępowania naprawcze i legalizacyjne (w zależności od zakwalifikowania inwestycji) mogą toczyć się wyłącznie z urzędu, czy również mogą być wszczynane na wniosek podmiotów, które mają interes prawny w ich przeprowadzeniu. W wyroku z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 584/11 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl), który Sąd orzekający w tej sprawie w pełni akceptuje, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji, gdy przepisy prawa wyraźnie nie określają, czy postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu lub tylko na wniosek, należy sięgnąć do ogólnych przepisów regulujących wszczęcie postępowania. Z art. 61 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Regulacja ta w powiązaniu z treścią art. 233 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), wskazuje na konieczność przyjęcia możliwości wszczęcia postępowania naprawczego (legalizacyjnego) nie tylko z urzędu ale również na wniosek strony postępowania. Brak w przepisach Prawa budowlanego wyraźnego wyłączenia dopuszczalności wszczynania postępowania naprawczego i legalizacyjnego na wniosek, nie pozwala bowiem przyjąć, że takie postępowanie może być wszczynane jedynie z urzędu. Pismo zawierające wniosek B. D. wszczęło zatem postępowanie administracyjne w tej sprawie w dniu 27 września 2002 r. (data wpływu wniosku do PINB). Postępowanie to - zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 57 § 3 k.p.a., powinno było zakończyć się najpóźniej w dniu 27 listopada 2002 r., co jednak nie nastąpiło do momentu orzekania przez Sąd, a zatem do dnia 29 listopada 2017 roku. Mimo upływu tak długiego okresu, organ nie zakończył bowiem przedmiotowego postępowania decyzyjnie. Trzeba przy tym dodać, iż wprawdzie zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwiania spraw administracyjnych określonych w przepisach art. 35 § 1 i 4 k.p.a. nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania, które miało miejsce w tej sprawie, to jednak należy zauważyć, że w dniu 9 czerwca 2015 roku wpłynęło do organu pismo skarżącego, które organ powinien był uznać za wniosek o podjęcie postępowania w tej sprawie. Mimo wpływu tego pisma, organ formalnie postępowania nie podjął przez blisko dwa lata. W tym okresie organ natomiast podejmował czynności wyjaśniające, ale często w bardzo długich odstępach czasu, przykładowo od 22 września 2015 r. do 31 marca 2016 r. nie podjął jakiejkolwiek czynności w celu wyjaśnienia sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w przedmiarowej sprawie w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem, ze stwierdzeniem jego prawomocności. Sąd uznał, biorąc pod uwagę przedmiot postępowania, że termin jednego miesiąca jest wystarczający aby niniejszą sprawę należycie wyjaśnić. Jednocześnie, stosownie do wymogu wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł, że bezczynność organu w powyższym zakresie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając jako rażące stwierdzone naruszenie przez organ nadzoru budowlanego przepisów regulujących czas trwania postępowania administracyjnego, Sąd wziął pod uwagę długotrwały okres zawisłości tej sprawy, a także znaczne przerwy w jej prowadzeniu, czyli trwające po kilka miesięcy stany całkowitej bezczynności w podejmowaniu przez organ jakichkolwiek czynności dowodowych, szczegółowo opisane powyżej, a także fakt nieuzasadnionego w ocenie Sądu przesuwania przez wiele miesięcy terminu formalnego podjęcia przez organ postępowania w sprawie na wniosek skarżącego. Z tych też przyczyn Sąd uwzględnił wniosek skarżącego - oparty na treści art. 149 § 2 p.p.s.a., o wymierzenie organowi grzywny, przy czym jej wysokość ustalił na 500 zł. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze, że ustalenie jej wysokości pozostawione zostało miarkowaniu Sądu. Jedynie bowiem górną granicę grzywny określono w art. 154 § 6 p.p.s.a., który stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd określając wysokość grzywny bierze pod uwagę takie elementy, jak charakter sprawy, okres pozostawania przez organ w bezczynności oraz jej przyczyny. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że wymierzona grzywna w kwocie 500 zł będzie stanowić adekwatną dolegliwość za niewykonanie ustawowych obowiązków, a także wpłynie na prawidłowe działanie organu w przyszłości. Sąd uznał nadto, że wymierzenie grzywny będzie wystarczającym i skutecznym środkiem oddziaływania na organ. W związku z tym Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lipca 2017 r., sygn. II OSK 879/17 (LEX nr 2360938), treść art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazuje na to, że wybór środka - grzywna lub suma pieniężna - należy do sądu. Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosowanej wysokości. Możliwości zobowiązania organu do pociągnięcia do odpowiedzialności dyscyplinarnej pracownika winnego niezałatwienia sprawy w ogóle nie przewidują przepisy p.p.s.a., w szczególności przytoczony powyżej art. 149 p.p.s.a. Z tych powodów skargę w zakresie żądań skarżącego zawartych w punktach trzecim i piątym Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi w kwocie 100 zł. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi była bezczynność organu (vide art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 120 tej ustawy, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.