II SAB/Gd 74/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. W. i P. W. na bezczynność A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje A Spółkę Akcyjną z siedzibą w G. do rozpatrzenia wniosku E. W. i P. W. z dnia 7 maja 2012 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia odpisu tego wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na rzecz skarżących E. W. i P. W. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. W. i P. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność "A" Spółki Akcyjnej w G., polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na ich wniosek z dnia 7 maja 2012r., w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z treści skargi skarżący pismem z dnia 7 maja 2012r. wystąpili do "A" S.A. Oddziału w O. m.in. o udostępnienie, kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działkach nr [...] położonych w miejscowości J. i stanowiących ich własność. Skarżący podnieśli, że domagają się udzielenia informacji na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniesiono, że żądana informacja stanowi informację publiczną, a "A" S.A. w G. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wskazali, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymali żądanych dokumentów ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnieniu informacji publicznej, a zatem "A" S.A. pozostaje w stanie bezczynności. W skardze wniesiono o zobowiązanie "A" S.A. w G. do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie. W odpowiedzi na skargę "A" S.A. w G. wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi uzasadniono wskazując, że skarga została wniesiona w dniu 6 maja 2013r., zaś ostatnie pismo w sprawie zostało skierowane do skarżacych w dniu 18 grudnia 2012r. Powyższe oznacza, że skarga została wniesiona z przekroczeniem terminów ustawowych. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi podniesiono, że "A" S.A. nie podlega obowiązkom wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej ani w aspekcie przedmiotowym ani podmiotowym. Spółka "A" nie jest "władzą publiczną", nie realizuje "zadań publicznych" oraz nie dysponuje majątkiem publicznym. Spółka nie dysponuje również mieniem państwowym, mieniem komunalnym. "A" S.A. twierdzi, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wskazano, że wprawdzie jako przedsiębiorstwo energetyczne realizuje cele użyteczności publicznej polegające na świadczeniu usług w zakresie dystrybucji i przesyle energii elektrycznej, niemniej fakt prowadzenia działalności, która może być zaliczona do sfery użyteczności publicznej nie przesądza o zasadności traktowania jej jako podmiotu realizującego zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy. Aby możliwe było uznanie, że wykonuje zadania publiczne jej działalność musiałaby polegać na realizacji szeroko rozumianych zadań państwowych (lub samorządowych), które musiałyby być jej powierzone przez podmioty wykonujące władzę państwową. Tymczasem "A" jest przedsiębiorcą, niezależnym uczestnikiem rynku prowadzącym działalność gospodarczą, tyle że w zakresie usług regulowanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 297, ze zm.) obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność "A" Spółki Akcyjnej w G., polegająca na nieudostępnieniu skarżącym E. i P. W., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą, żądanych przez nich w piśmie z dnia 7 maja 2012 r. kserokopii ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działkach nr [...] położonych w miejscowości J. Odnosząc się do najdalej idącego żądania odrzucenia skargi z uwagi na jej niedopuszczalność wskutek przekroczenia terminu do jej wniesienia Sąd zważył, że zarzut ten jest niezasadny. Sąd uznał, że skarga spełniała formalne wymogi jej dopuszczalności. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie występuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia określony w art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej i może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, teza 1, LEX nr 236545). W orzecznictwie wyjaśniono, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, regulująca tryb postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, w wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jego przepisy stosuje się jedynie w przypadku wydania decyzji. Ustawa nie zawiera przepisów, które dotyczyłyby bezczynności, w tym wymogu wyczerpania trybu polegającego na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia na bezczynność organu. Oznacza to, że z przepisów prawa nie wynika obowiązek dokonania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, czy to przepisów szczególnych, czy też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej jak i w zakresie aktów i czynności, kodeks postępowania administracyjnego. Z wykładni językowej art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika natomiast, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności organu w zakresie ich wydania (tak w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. I OSK 262/08 https://cbois.nsa. gov.pl/doc/5834D6D0F7). W konsekwencji stwierdzić należy, że dla wniesienia skargi dotyczącej bezczynności w udostępnieniu informacji nie obowiązują terminy ustawowe uzależniające dopuszczalność skargi od zachowania terminu na jej wniesienie określonego w art. 53 § 2ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (termin trzydziestu lub sześćdziesięciu dni od doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie lub od dnia wniesienia wezwania). Nadto skargi na bezczynność organów nie są ograniczone terminami na wniesienie skargi określonymi w przepisie art. 53 ww. ustawy. Oceniając natomiast, czy "A" S.A. w G. pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących z dnia 7 maja 2012r. należało ustalić, czy jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także czy żądane przez skarżących dokumenty stanowią informacją publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, dostępny na stronie internetowej http://.orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowią informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, LEX nr 423325). Zatem żądane przez skarżących dokumenty – decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej, jako stanowiące treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, należą do informacji o danych publicznych i stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1. organy władzy publicznej, 2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jak wynika z powołanego przepisu zobowiązane do udzielenia informacji publicznej zostały nie tylko władze publiczne, lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, nie będące organami władzy publicznej. W świetle treści art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) "A" S.A. jako operator systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego jest przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ma związek z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli i zasadą zrównoważonego rozwoju o której mowa w art. 5 Konstytucji. Obowiązkiem władzy publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych (OTK-A 2006/7/87, Dz. U. z 2006 r., nr 41, poz. 1012, LEX nr 198687). Takiej oceny, jakiej dokonał Trybunał Konstytucyjny nie zmienia akcentowana w odpowiedzi na skargę okoliczność, że przedsiębiorstwo energetyczne jest przede wszystkim uczestnikiem rynku i przedsiębiorcą. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, rola przedsiębiorstw energetycznych jest kluczowa w zapewnieniu bezpieczeństwa energetycznego, ze względu na fakt, że to właśnie te podmioty wykonują działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi. Jednocześnie ze względu na ich znaczenie, wykonywanie tego rodzaju działalności gospodarczej zostało obwarowane wieloma obowiązkami, jakie te podmioty w zakresie wykonywanej działalności muszą wykonywać, a które przekładają się na odpowiedni poziom bezpieczeństwa energetycznego. Bezpieczeństwo energetyczne zaliczane jest do szeroko rozumianego bezpieczeństwa ekonomicznego, ponieważ energia i surowce energetyczne stanowią produkty strategiczne mające realny wpływ na wszystkie elementy prawidłowego funkcjonowania państwa. Są zatem determinantą działania organów państwa nie tylko na polu gospodarczym, lecz także politycznym, ekologicznymi i społecznym (por. Komentarz do art. 1 ustawy Prawo energetyczne, red. Zdzisław Muras, Mariusz Swora, LEX). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., w sprawie sygn. akt I OSK 851/10 (LEX nr 737513) wyjaśnił, że obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Zawarte w tym przepisie formułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Ponadto, budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.). W świetle powyższych rozważań przyjąć trzeba, że przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest "A" S.A. w G. wykonuje zadania publiczne i w rozumieniu art. 4 ustawy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej (podobne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie, zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, LEX nr 737513; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Bd 87/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając zatem, że "A" S.A. w G. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy, a żądane przez skarżących we wniosku z dnia 7maja 2012r. dokumenty stanowiące podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej stanowią informację publiczną w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zarządzający spółką miał obowiązek załatwienia przedmiotowego wniosku w sposób i w formie określonej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 1 ustawy udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną, a żaden przepis ustawy nie nakłada na podmiot zobowiązany konieczności nadawania tej czynności szczególnej formy. Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie rozpoznał złożonego wniosku. W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej zostało wszczęte wnioskiem skarżących z dnia 7 maja 2012r. i "A" S.A. w G. powinna zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, a więc udzielić żądanej informacji, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji, albo decyzję o umorzeniu postępowania bądź zawiadomić wnioskodawcę, że informacji tej nie posiada. "A" S.A. w G. nie zakończyła postępowania w żaden z tych sposobów. "A" S.A. w G. pozostaje zatem w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżących. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał "A" Spółkę Akcyjną z siedzibą w G. do rozpatrzenia w terminie 14 dni od daty otrzymania wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności wniosku E. W. i P. W. o udzielenie informacji publicznej z dnia 7 maja 2012r. r. Rozpatrując wniosek spółka winna udostępnić żądaną informację, jeżeli znajduje się ona w jej posiadaniu, wskazać, że nie posiada takiej informacji, jeżeli żądana dokumentacja nie istnieje lub nie znajduje się w posiadaniu spółki, bądź wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej, w sytuacji zaistnienia przesłanek z art. 5 ust. 2 ustawy. Stosownie do treści art. 149 zdanie 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd w punkcie 2 wyroku stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując tej oceny sąd uwzględnił, że skarżący złożyli wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu 7 maja 2012r. Do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie upłynęło zatem wiele miesięcy, podczas których spółka nie załatwiła wniosku skarżących, pozostając w nieuzasadnionej bezczynności. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając na rzecz skarżących kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się kwota 100 zł obejmująca uiszczony w sprawie wpis sądowy oraz kwota 257 zł obejmująca wynagrodzenie radcy prawnego wraz z opłatą od pełnomocnictwa.