II SAB/Gd 74/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi W. J. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie z wniosku W. J. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 28 maja 2018 r., 3. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego W. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. J. wniósł w dniu 18 lipca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w udostępnieniu informacji publicznej. Skarżący zarzuca Prezydentowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, dalej jako u.d.i.p.) poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Wnosi o zobowiązanie organu do wykonania wniosku, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Jak wynika z uzasadnienia skargi skarżący w dniu 28 maja 2018 r. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej, wnioskiem następującej treści: "Proszę o podanie ilości wniosków o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie spraw według właściwości UM oraz spółek miejskich, które wpłynęły: 1/ w 2016 r., 2/ w 2017 r. Proszę również o podanie liczby odpowiedzi Urzędu Miejskiego oraz spółek miejskich na otrzymane wnioski". W dniu 11 czerwca 2018 r. organ stwierdzając, że przedmiotowa informacja nosi znamiona informacji przetworzonej, wezwał wnioskodawcę do wykazania, w jakim zakresie uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w terminie 14 dni. Równocześnie wskazał, że w przypadku braku takiego uzasadnienia będzie podejmował działania określone u.d.i.p. Do dnia złożenia skargi wniosek nie został wykonany. W dalszej części uzasadnienia skarżący wskazuje, że sporna między stronami jest okoliczność, czy informacja będąca przedmiotem wniosku stanowi informację publiczną. Nadto przywołuje argumenty w zakresie oceny charakteru informacji publicznej jako przetworzonej i twierdzi, że organ nie wskazał, w jaki sposób zadośćuczynienie wnioskowi wymaga kreatywnej, twórczej pracy, tj. uszczegółowienia bądź uogólnienia informacji, które już są w jego dyspozycji. W ocenie skarżącego do wykonania wniosku wystarczy dokonania prostych czynności wyszukania i przekształcenia. Nie dochodzi do wytworzenia nowej jakościowo informacji. Z tego wywodzi, że błędne jest stanowisko organu, zgodnie z którym dana informacja stanowi informację przetworzoną, zatem niezasadne było wzywanie do wykazania, w jaki sposób wykonanie wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z tych względów zasadny jest wniosek, że organ pozostaje w bezczynności. Dodatkowo skarżący przywołuje podobne okoliczności w odniesieniu do dwóch innych jego wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Nadto wskazuje, że skarga na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej może być wniesiona w każdym czasie i nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. W piśmie przywołano okoliczności wynikające zarówno ze skargi jak i akt administracyjnych, że Prezydent Miasta w odpowiedzi na wniosek z dnia 11 czerwca 2018 r. poinformował wnioskodawcę, że żądane dane stanowią informację publiczną przetworzoną. Przytoczył organ treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wyjaśnił organ, że ani we wniosku z dnia 28 maja 2018 r. ani na wezwanie z dnia 11 czerwca 2018 r. W. J. nie wskazał powodów, ze względu na które uzyskanie przez niego wymienionych informacji byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jako niezrozumiały ocenił organ zawarty w skardze zarzut, jakoby Prezydent Miasta nieprawidłowo stwierdził, że wnioskowane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej. W takim stanie faktycznym i prawnym Prezydent Miasta decyzją z dnia 30 lipca 2018 r. odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie, uzasadniając decyzję niespełnieniem przez skarżącego przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego wymaganej od wnioskodawcy żądającego udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Dalej przywołując uzasadnienie decyzji stwierdził organ, że Urząd Miejski nie prowadzi rejestru wpływających do Urzędu wniosków o udzielenie informacji publicznej. Wnioski te są przekazywane celem załatwienia do właściwych wydziałów lub jednostek równorzędnych w strukturze Urzędu. Udzielenie skarżącemu żądanych informacji związane byłoby zatem z koniecznością dokonania obliczeń w wydziałach i innych jednostkach w strukturze Urzędu co do ilości złożonych wniosków o udzielenie informacji publicznej w latach 2016-2017 oraz co do ilości udzielonych przez Urząd odpowiedzi na wnioski. Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że opisane zabiegi skutkują tym, iż informacja powstała wskutek sięgania do dokumentacji źródłowej i dokonania obliczeń nie stanowi już informacji prostej, a informację przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki szczególnej istotności tej informacji dla interesu publicznego. Rozpoznając skargę na bezczynność Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje. Kontrolując niniejszą skargę na bezczynność sąd uznał, że zasługiwała ona na uwzględnienie na dzień jej wniesienia, ale przed wydaniem orzeczenia zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie bezczynności. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4. Kontroli sądu w przypadku skarg na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), zwanej dalej u.d.i.p., jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na jej zasadach. Na wstępie sąd zwraca uwagę, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i obejmuje prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tryb udostępnienia informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP określają ustawy, przede wszystkim ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wprowadzona w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. definicja informacji publicznej określa ją jako "każdą informację o sprawach publicznych". Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 4 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Organ wykonawczy gminy – Prezydent Miasta w niniejszej sprawie, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, czego zresztą strony nie kwestionują, o ile jest w jej posiadaniu jak o tym mowa w art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Następnie przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie przedmiotowe informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na warunkach określonych w tej ustawie. Według art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "e" u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. W świetle przywołanych przepisów nie ma wątpliwości, że żądanie zawarte we wniosku skarżącego z dnia 28 maja 2018 r. obejmowało informację publiczną związaną z zasadą funkcjonowania organu władzy publicznej, dotyczącą stanu przyjmowanych spraw. Wbrew twierdzeniom skargi w ogóle nie jest sporna kwestia, czy mamy do czynienia z informacją publiczną. Takiego stanowiska w żadnym z pism skierowanych do wnioskodawcy organ nie wyraził, jak też nie potwierdził go w odpowiedzi na skargę. Sąd uznał zatem jako bezsporne, że skoro spełnione są przesłanki podmiotowe i przedmiotowe związane z udostępnieniem informacji publicznej, tryb postępowania określa również u.d.i.p. Na podstawie tej ustawy udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, chyba że zachodzą sytuacje, o których mowa w art. 13 ust. 2 bądź 15 ust. 2 ustalające inaczej termin jej udostępnienia. Powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje pismem, bez szczególnej formy, przy czym powinien być zachowany również termin o którym mowa w art. 13 u.d.i.p.. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.i.d.p. ustawodawca przewidział w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz podmiot zobowiązany odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. Istota niniejszej sprawy wymaga zauważenia, że zobowiązany organ po wniesieniu skargi wydał decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., zatem z dniem 30 lipca 2018 r. ustała jego bezczynność. Decyzja o odmowie udostępnienia żądanej informacji nastąpiła z przyczyn określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., po wezwaniu wnioskodawcy do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego z uwagi na charakter żądanej informacji publicznej jako przetworzonej. W sytuacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej podlega ograniczeniu wynikającym ze szczególnej istotności dla interesu publicznego. Tak też uznał organ żądanie przedmiotowego wniosku, zobowiązując wnioskodawcę pismem z dnia 11 czerwca 2018 r. do wykazania tej przesłanki, w terminie 14 dni od otrzymania pisma. Skarżący nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, czego skutkiem była decyzja z dnia 30 lipca 2018 r. wydana w miesiąc po upływie terminu, który organ oznaczył w piśmie z dnia 11 czerwca 2018 r. Natomiast skargę na bezczynność wniesiono 18 lipca 2018 r. Rozpoznając skargę na bezczynność sąd administracyjny uwzględnia stan faktyczny na dzień wydania wyroku. Przedstawiony stan faktyczny nie budzi wątpliwości co do tego, że bezczynność organu ustała. Jednocześnie sąd zwraca uwagę, że w sprawie bezczynności nie podlega obecnie kontroli prawidłowość wydanej w odniesieniu do przedmiotowego wniosku decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Decyzja ta podlega odrębnemu zaskarżeniu, wobec czego wszelkie zarzuty dotyczące procedowania przez organ właściwego dla informacji przetworzonej nie mogą być obecnie przedmiotem rozważań. Zasadność uznania wnioskowanej informacji publicznej jako przetworzonej nie może być uwzględniona jako mająca wpływ na ocenę bezczynności, gdyż skutkiem wydania decyzji z dnia 30 lipca 2018 r. jest brak bezczynności zobowiązanego organu. Z tego też powodu sąd nie odnosi się do zarzutów skargi dotyczących kwestionowania podjętego przez organ trybu przewidzianego dla informacji przetworzonej, ponieważ tryb ten został niejako skonsumowany wydaną następnie decyzją o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podjętą m.in. na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., która jak to już zaznaczono, nie podlega kontroli sądowej w tej sprawie. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Ponadto na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W opisanych okolicznościach sprawy kwestia zobowiązania do rozpatrzenia wniosku z dnia 28 maja 2018 r. stała się bezprzedmiotowa przed wydaniem niniejszego wyroku wobec wydania decyzji z dnia 30 lipca 2018 r. Oznacza to, że brak było podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i orzekania o obowiązku wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Z tej przyczyny sąd wojewódzki na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym bezczynności, czyli zobowiązania do podjęcia aktu (punkt 2 sentencji wyroku). Następnie zważyć należy, że wydanie przez Prezydenta Miasta decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej po wniesieniu skargi nie zwalnia sądu z obowiązku jej rozpoznania co do orzeczenia, czy bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Kierując się przedstawionym stanowiskiem sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji wyroku). W okolicznościach niniejszej sprawy Prezydent Miasta nie pozostawał bierny, informował wnioskodawcę o charakterze żądanej informacji jako przetworzonej, wezwał do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego udzielając terminu na odpowiedź, wobec czego zwłoka w wydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w istocie była nieznaczna, wynosiła około miesiąca. Okres pomiędzy pismem z dnia 11 czerwca 2018 r. a datą wydania decyzji nie był w ocenie sądu rażąco długi jak na wymogi u.d.i.p. Wobec stwierdzenia, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa sąd odstąpił od rozważań dotyczących wymierzenia z urzędu grzywny bądź przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, a wniosków w tym przedmiocie nie zawarto w skardze. Orzeczenie o kosztach postępowania sąd oparł na przepisach art. 201 § 1 p.p.s.a. Zasadą jest, że zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu w razie uwzględnienia skargi - art. 200 p.p.s.a. Na równi z sytuacją uwzględnienia skargi ustawodawca potraktował umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość wskutek podjęcia czynności przez organ w trybie autokontroli - art. 54 § 3 p.p.s.a. (art. 201 § 1 p.p.s.a). W ocenie sądu, wydanie przez organ - pomiędzy wniesieniem skargi na bezczynność a jej rozpoznaniem przez sąd – decyzji o odmowie udostępnienia w części żądanej informacji publicznej stanowi faktyczne "uwzględnienie" skargi przez organ, co zdaniem sądu uzasadnia zwrot skarżącemu kosztów postępowania, obejmujących w tym przypadku kwotę 100 zł uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.