II SAB/Gd 75/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku J. M., A. M., U. M. oraz A. W. sprecyzowany w dniu 15 czerwca 2009 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w terminie dwóch miesięcy od dni zwrotu akt administracyjnych wraz ze stwierdzeniem prawomocności wyroku; 2. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł ,- (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta wykonującego zadnie starosty z zakresu administracji rządowej, polegającą na nie rozpatrzeniu sprawy z wniosku J. M., A. M., U. M. i A. W. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. C. 50, oznaczonej obecnie jako działki nr [...] oraz część działek nr [...]. Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej do wydania merytorycznej decyzji w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wskazano w skardze, iż wnioskiem z dnia 12 listopada 2008 r. Prezydent Miasta wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej wystąpił do Wojewody o wyznaczenie innego organu do prowadzenia sprawy z wniosku J. M., A. M., U. M. i A. W. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda wyznaczył do prowadzenia sprawy Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Ponieważ wyznaczony organ nie podejmował w sprawie merytorycznych działań, skarżący wystąpił pismem z dnia 11 lutego 2010 r. do Wojewody z zażaleniem na bezczynność organu. Postanowieniem z dnia 30 marca 2010 r., Wojewoda uwzględnił złożone zażalenie i wyznaczył Prezydentowi dodatkowy termin do załatwienia sprawy – do dnia 30 września 2010 r. Pismem z dnia 17 września 2010 r., skierowanym do Prezydenta, pełnomocnik skarżącego wniósł o podjęcie szeregu czynności urzędowych, które zabezpieczają interes prawny wszystkich uczestników postępowania, a także o przeprowadzenie w sposób właściwy wizji lokalnej wnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Do dnia złożenia skargi (dnia 15 października 2010 r.) organ nie tylko nie wydał decyzji w sprawie, lecz także nie przeprowadził oględzin nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o odrzucenie skargi lub o jej oddalenie. Zdaniem Prezydenta skarga w niniejszej sprawie nie jest uzasadniona a organ, wbrew temu co twierdzi skarżący, nie uchyla się od rozpatrzenia sprawy. Utrwalone orzecznictwo w materii zwrotów wywłaszczonych nieruchomości jednoznacznie wskazuje na czasochłonność i złożoność proceduralną takich postępowań. W ocenie organu, działając zgodnie z art. 7 oraz art. 77 k.p.a., podjęto szereg czynności zmierzających do pozyskania kompletu dokumentów niezbędnych dla wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy. Długi okres oczekiwania na poszczególne materiały dowodowe, zwłaszcza archiwalne powoduje, że dotrzymanie terminów do załatwienia sprawy, określonych w przepisie art. 35 § 3 kpa, często staje się niemożliwe. Jednocześnie organ podkreślił, iż zgodnie z art. 10 § 1 kpa zapewniono stronom czynny udział w każdym stadium prowadzonego postępowania. Potwierdza to chociażby fakt, iż pełnomocnik skarżącego w dniu 15 września 2010 r. zapoznał się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz udzielił organowi istotnych informacji na temat obligacyjnych praw rzeczowych obowiązujących na nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o zwrot. W związku z powyższym Prezydent Miasta podjął niezwłocznie czynności mające na celu ustalenie osób trzecich, którym z racji posiadanego prawa najmu lub dzierżawy przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu o zwrot nieruchomości. W dniu 30 sierpnia 2010 r. Prezydent wystosował pismo do Wydziału Polityki Gospodarczej i Nieruchomości Urzędu Miejskiego, z prośbą o przesłanie dokumentów z akt wywłaszczeniowych. Prezydent biorąc pod uwagę konieczność zebrania całości materiału dowodowego niezbędnego do wydania rzetelnego rozstrzygnięcia merytorycznego przewiduje, że załatwienie przedmiotowej sprawy nastąpi w terminie do dnia 31 marca 2011 r., o czym poinformował strony postępowania pismem z dnia 18 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skargę jako zasadną należało uwzględnić. Jak wynika z akt administracyjnych sprawa niniejsza zainicjowana została wnioskiem K. M., A. M., J. M. oraz A. W. z dnia 9 lutego 1997 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, działki Nr [...] oznaczonej na karcie mapy Nr 23, położonej w G. przy ul. C. 50, skierowanym do Prezydenta Miasta pełniącego funkcję starosty. Pismem z dnia 17 grudnia 1999 r. wnioskujący wycofali żądanie zwrotu działki Nr [...] a wnieśli o zwrot działek Nr [...] w części objętej wywłaszczoną parcelą Nr [...]. W kolejnym wniosku, z dnia 16 listopada 2001 r., wnioskujący zażądali zwrotu działek oznaczonych w czasie wywłaszczenia jako parcele Nr [...]. Wojewoda postanowieniem podjętym w dniu 19 listopada 2008 r. wyznaczył do prowadzenia postępowania Prezydenta Miasta pełniącego funkcję starosty z zakresu administracji rządowej (data wpływu postanowienia do Urzędu Miejskiego– 20 listopada 2008 r.). W piśmie z dnia 15 czerwca 2009 r. wnioskujący oświadczyli, iż podtrzymują złożony wniosek o zwrot nieruchomości. W celu konkretyzacji wniosku wskazali, iż domagają się zwrotu działki Nr [...] (w całości), Nr [...] (w całości, stanowiącej część wywłaszczonej parceli Nr [...]), Nr [...] (w granicach wywłaszczonej parceli Nr [...]), Nr [...] (w granicach części wywłaszczonej parceli Nr [...]), Nr [...] (w granicach części wywłaszczonej parceli Nr [...]), Nr [...] (powstałej z podziału działki Nr [...]) oraz działek Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...] (powstałych z podziału działek Nr [...]). Skarga J. M. wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poprzedzona została zażaleniem z dnia 11 lutego 2010 r. na bezczynność Prezydenta Miasta, skierowanym do organu wyższego stopniem. Wojewoda postanowieniem podjętym w dniu 30 marca 2010 r. (data wpływu do organu I instancji – 1 kwietnia 2010 r.) wyznaczył Prezydentowi Miasta dodatkowy termin do załatwienia sprawy – do dnia 30 września 2010 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż Prezydent Miasta otrzymał przedmiotową sprawę do rozpoznania w dniu 20 listopada 2008 r. (wraz z postanowieniem Wojewody z dnia 19 listopada 2008 r.) Pismem z dnia 12 marca 2010 r. organ zwrócił się do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta o sporządzenie dla celów informacyjnych wykazu zmian gruntowych odzwierciedlającego stan działek od momentu ich wywłaszczenia do chwili obecnej. W odpowiedzi pismem z dnia 16 kwietnia 2010 r. nadesłano wykaz zmian gruntowych, kserokopie zawiadomień Sądu dotyczące zmian podmiotowych, mapę archiwalną, aktualny wyrys i wypis z rejestru gruntów dla działek, w granicach których znajduje się obecnie wywłaszczona nieruchomość. Następnie pismem z dnia 30 kwietnia 2010 r. organ zwrócił się do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta o przesłanie mapy sytuacyjno – wysokościowej przedstawiającej przedmiotowe działki. Również pismem z dnia 30 kwietnia 2010 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. C., stanowiącej działki ewidencyjne Nr [...], oznaczonej na karcie mapy nr 23. Przy piśmie z dnia 11 maja 2010 r. do Urzędu Miejskiego nadesłano kopię żądanej mapy sytuacyjno – wysokościowej. Prezydent zwrócił się również w dniu 31 maja 2010 r. do Wydziału Polityki Gospodarczej i Nieruchomości Urzędu Miasta o nadesłanie umowy z dnia 1 sierpnia 1969 r. sprzedaży nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działki Nr [...] a następnie pismem z dnia 30 sierpnia 2010 r. o udzielenie informacji, czy w archiwum Urzędu Miejskiego znajdują się akta postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego przez Prezydenta Miasta zakończonego podpisaniem aktu notarialnego z dnia 1 lipca 1969 r. oraz o przesłanie uwierzytelnionej kopii zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 31 sierpnia 1966 r. wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury oraz planu sytuacyjnego dla inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego spółdzielczego, na którą przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona. Kolejnym pismem z dnia 16 września 2010 r. organ zwrócił się do Urzędu Miasta o udzielenie informacji, czy na przedmiotowych nieruchomościach zawarte są umowy najmu lub dzierżawy. Natomiast wnioskiem z dnia 17 września 2010 r. pełnomocnik J. M. wniósł o ustalenie aktualnych dzierżawców/najemców obiektów gospodarczych zlokalizowanych na nieruchomościach, o przeprowadzenie oględzin nieruchomości, o zawiadomienie o ich przeprowadzeniu wnioskodawców, Gminę Miasta, dzierżawców/najemców gospodarczych i Okręgowego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. oraz o zapewnienie udziału w oględzinach nieruchomości uprawnionego geodety. Mimo podjęcia szeregu czynności wyjaśniających do chwili wyrokowania decyzja w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie została przez organ I instancji podjęta. Zdaniem Prezydenta, postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości są czasochłonne a długie okresy oczekiwania na poszczególne materiały dowodowe powodują, iż niemożliwe jest załatwienie sprawy w terminach określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Rozważając przedmiot skargi wskazać należy, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 12 ustanawia ogólną zasadę postępowania administracyjnego - szybkości i prostoty. Wynika z niej dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne obowiązek podejmowania wszystkich czynności bez zbędnej zwłoki, aby wnikliwie i w jak najkrótszym czasie doprowadzić do rozstrzygnięcia sprawy. Również Konstytucja RP, ustanawiająca zasadę szybkości procesu, stanowi nakaz konieczny do uwzględniania przez organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne. Nadto zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284, z późn. zm.) oraz z art. 17 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. W kodeksie postępowania administracyjnego zasada szybkości postępowania skonkretyzowana została przede wszystkim w przepisach o terminach załatwiania spraw. Zważyć należy, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa). W myśl art. 104 § 1 kpa przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). W sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w zakreślonych powyżej terminach, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z bezczynnością organu. Ustawowe terminy załatwienia spraw określone w art. 35 § 3 kpa mogą być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1 kpa, bądź mogą być wyznaczane terminy dodatkowe zgodnie z art. 37 § 2 kpa. W artykule 36 § 1 kpa wskazano, iż o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Zwłoka w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 36 kpa powstaje wówczas, gdy organ administracji publicznej nie załatwił sprawy niezwłocznie (art. 35 § 2) lub w terminach określonych w art. 35 § 3 i 4 kpa. Zgodnie z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało wnioskiem skierowanym do Prezydenta Miasta, właściwie zatem bezczynność organu administracji datuje się roku 1997. Nawet jednak ograniczenie badania bezczynności, ze względu na wyłączenie tego organu od załatwienia przedmiotowej sprawy i wyznaczenie przez Wojewodę postanowieniem z dnia 19 listopada 2008 r. do rozpatrzenia sprawy Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty, do rozpatrywanej niniejszą skargą, za początek biegu terminu do załatwienia sprawy trzeba uznać dzień, w którym wniosek w ślad za postanowieniem Wojewody został przekazany organowi właściwemu. Przekazanie takie miało miejsce w dniu 20 listopada 2008 r., co wynika z daty prezentaty tego postanowienia. Jak stanowią przytoczone wyżej przepisy, Prezydent Miasta winien był rozpoznać wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zważywszy na charakter sprawy, w ciągu najpóźniej dwóch miesięcy liczonych od dnia 20 listopada 2008 r., działając bez zbędnej zwłoki i prowadząc postępowanie bez niepotrzebnego wstrzymywania jego biegu i przewlekłości. W razie uznania, że sprawa wymaga przedłużenia postępowania organ prowadzący postępowanie obowiązany był do zawiadomienia o tym stron, podania przyczyn zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, do czego w niniejszej sprawie nie doszło. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, s. 86). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność bez znaczenia pozostają powody, dla których określony akt administracyjny (decyzja) nie zostaje podjęty, a zwłaszcza, czy bezczynność organu spowodowana została okolicznościami zawinionymi lub niezawinionymi przez organ. Przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy administracyjnej mogą mieć charakter obiektywny lub powstać z winy organu. Okresy opóźnień powstałe z przyczyn niezależnych od organu, o czym mowa w art. 35 § 5 kpa, spowodowane są działaniem czynników, na które organ nie miał wpływu. Można do nich zaliczyć zarówno działanie sił przyrody, jak i działanie lub zaniechanie innych organów, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Takie okoliczności w niniejszej sprawie jednak nie zaistniały. Wskazywane przez organ okoliczności nie mogą stanowić, w ocenie Sądu, obiektywnej przeszkody uzasadniającej przekraczanie dopuszczalnych terminów dla załatwienia sprawy, przewidzianych w przytoczonych wyżej przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie organu narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa, jak i pozostaje w sprzeczności z zasadami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt IV SA 105/00, Baza orzeczeń LEX nr 53462). Należy również zauważyć, że w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja objęta dyspozycją art. 37 § 1 kpa, którego zastosowanie stanowi środek zwalczania bezczynności organu administracyjnego. Przewiduje wskazany przepis, iż w przypadku stwierdzenie bezczynności organu zachodzi możliwość podjęcia określonych działań dyscyplinujących organ administracji do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego strona może wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. Zażalenie to stanowi warunek i jednocześnie otwiera drogę do sądowej kontroli bezczynności organu. Z art. 52 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika bowiem, iż skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Stosownie do art. 37 § 2 kpa, organ administracji wyższego stopnia, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy. Jak wynika z przytoczonych wyżej okoliczności Prezydent Miasta nie załatwił sprawy ani w terminie ustawowym ani w dodatkowym terminie wyznaczonym przez Wojewodę, tj. do dnia 30 września 2010 r. Wymaga przy tym podkreślenia, że rozpatrzenie przedmiotowego wniosku trwa już ponad 10 lat i był to z pewnością okres wystarczający dla zebrania niezbędnych dowodów. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy pozostawanie organu I instancji w zwłoce było niewątpliwe, co nie może podlegać aprobacie. Należy przy tym zaznaczyć, że przedmiotowa kategoria sprawy (zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) nie podlega wyłączeniom spod reżimu określonego w przytoczonych wyżej przepisach postępowania dotyczących terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 200 wskazanej ustawy Sąd zasądził od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie obejmującej koszty sądowe w wysokości 100 zł.