II SAB/Gd 76/10

Dnia 2 lutego 2011 r. r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku Z. S. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości sygn. [...] w terminie 2 miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności 2. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej Z. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. S. wniosła w dniu 6 sierpnia 2010 r. skargę na bezczynność Prezydenta Miasta G. wykonującego zadnie starosty z zakresu administracji rządowej polegającą na niewydaniu decyzji w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Pełnomocnik skarżącej wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta G. do wydania merytorycznej decyzji w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W skardze zawarto wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca wskazała, iż Wojewoda postanowieniem z dnia 28 czerwca 2007 r. wyznaczył Prezydenta Miasta G. do rozpatrzenia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W wyniku złożonego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, Wojewoda, postanowieniem z dnia 24 marca 2009 r. wyznaczył organowi termin na załatwienie sprawy do dnia 30 czerwca 2009 r. Prezydent Miasta G. do dnia wniesienia skargi nie załatwił przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta G. wniósł o odstąpienie od ukarania go karą grzywny w trybie art. 55 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o uznanie za nieuzasadnione zakreślenie 30-dniowego terminu na wydanie decyzji. Organ wskazał, iż dąży do prowadzenia postępowań w zakresie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w sposób staranny, polegający na zebraniu i rozpatrzeniu wszelkich możliwych środków dowodowych zmierzających do ustalenia prawdy obiektywnej. Postępowaniach te swym zakresem dotyczą przekroju wielu lat i wymagają często żmudnego gromadzenia dokumentacji dowodowej. Sprawa administracyjna o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działki: [...], o pow. 3759 m2; [...] o powierzchni 5030 m2; [...] o powierzchni 4340 m2; [...] o powierzchni 2296 m2; [...] o powierzchni 1414 m2, będących własnością Gminy Miasta G., została przekazana Prezydentowi Miasta G. na podstawie postanowienia z dnia 28 czerwca 2007 r. nr [...], w oparciu o wniosek skarżącej z dnia 24 maja 2007 r. Następnie, na podstawie postanowienia z dnia 8 grudnia 2009 r., nr [...], Wojewoda przekazał Prezydentowi Miasta G., wykonującemu zadanie starosty z zakresu administracji rządowej do rozpoznania sprawę o zwrot działki nr [...] o powierzchni 946 m2, stosownie do wniosku skarżącej, oraz pozostałych wnioskodawców złożonego w trakcie postępowania. Organ wskazał, iż dotychczas zgromadzone materiały dowodowe, chociaż obszerne, nie są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w szczególności w zakresie kluczowego w sprawie ustalenia, czy na wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia. W ocenie organu, ponieważ pozyskanie dokumentacji napotyka na problemy natury obiektywnej, wniosek o nakazanie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu w terminie 30 dni jest niezasadny, a przedmiotowa sprawa jest sprawą o szczególnie skomplikowanym charakterze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Okoliczności sprawy są bezsporne. Pismem z dnia 24 maja 2007 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w G. w dniu 25 maja 2007 r. Z. S. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - wystąpiła do Prezydenta Miasta G. wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G., oznaczonej w dacie zawarcia umowy jako działka nr [...] o powierzchni 4 ha 7900 m2. Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2007 r. nr [...] Wojewoda wyznaczył Prezydenta Miasta G. wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej do rozpatrzenia wniosku Z. S. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Postanowienie Wojewody wpłynęło do Urzędu Miasta w G. w dniu 5 lipca 2007 r. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 23 kwietnia 2008 r. pełnomocnik skarżącej wniósł dodatkowo o zwrot działki nr [...] położonej w G. Pismem z dnia 20 stycznia 2009 r. pełnomocnik skarżącej wniósł do Wojewody zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy z wniosku Z. S. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast pismem z dnia 3 marca 2009 r. Prezydent Miasta G. poinformowała strony, iż wydanie decyzji administracyjnej nastąpi w terminie do dnia 30 czerwca 2009 r. Wojewoda postanowieniem z dnia 24 marca 2009 r. nr [...] wyznaczył Prezydentowi Miasta G. wykonującemu zadanie starosty z zakresu administracji rządowej dodatkowy termin do załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2009 r. Prezydent Miasta G. pismem z dnia 19 czerwca 2009 r. poinformował strony, iż w przedmiotowej sprawie trwają czynności wyjaśniające i sprawdzające, w związku z czym planowany termin rozstrzygnięcia sprawy to dzień 30 październik 2009 r. W dniu 23 czerwca 2009 r. organ przeprowadził kolejne oględziny działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], położonych w G., Obr. [...]. Podczas oględzin pełnomocnik skarżącej złożył do protokołu wniosek o rozpoznanie sprawy o zwrot działek nr [...] i nr [...] w odrębnym postępowaniu. Pismem z dnia 30 listopada 2009 r. Prezydent Miasta G. wystąpił do Wojewody o wyznaczenie go do rozpatrzenia sprawy zwrotu działki nr [...]. Również pismem z dnia 30 listopada 2009 r. Prezydent poinformował strony, iż planowany termin zakończenia sprawy to dzień 31 maja 2010 r. Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2009 r. nr [...] Wojewoda wyznaczył Prezydenta Miasta G. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej do rozpatrzenia sprawy w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G., obr. [...] oznaczonej jako działka nr [...]. Postanowienie to wpłynęło do Urzędu Miasta G. w dniu 11 grudnia 2009 r. Do chwili wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku decyzja w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie została przez organ I instancji podjęta. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 12 ustanawia ogólną zasadę postępowania administracyjnego - szybkości i prostoty. Wynika z niej dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne obowiązek podejmowania wszystkich czynności bez zbędnej zwłoki, aby wnikliwie i w jak najkrótszym czasie doprowadzić do rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 104 § 1 k.p.a. przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w zakreślonych powyżej terminach, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, dochodzi do bezczynności organu. Ustawowe terminy załatwienia spraw określone w art. 35 § 3 k.p.a. mogą być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1 k.p.a., bądź mogą być wyznaczane terminy dodatkowe zgodnie z art. 37 § 2 kpa. W art. 36 § 1 k.p.a. wskazano, iż o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Zwłoka w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 36 k.p.a. powstaje wówczas, gdy organ administracji publicznej nie załatwił sprawy niezwłocznie (art. 35 § 2) lub w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało wnioskiem skierowanym do Prezydenta Miasta G. w dniu 25 maja 2007 r. Ze względu na dokonane postanowieniem Wojewody wyłączenie Prezydenta Miasta G. od załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i wyznaczeniem do rozpoznania przedmiotowej sprawy Prezydenta Miasta G. wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, za początek biegu terminu do załatwienia sprawy trzeba uznać dzień, w którym wniosek w ślad za postanowieniem Wojewody został przekazany organowi właściwemu. Przekazanie takie miało miejsce w dniu 5 lipca 2007 r., co wynika z daty prezentaty tego postanowienia. Jak stanowią przytoczone wyżej przepisy, Prezydent Miasta G. winien był rozpoznać wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zważywszy na charakter sprawy, w ciągu najpóźniej dwóch miesięcy liczonych od dnia 5 lipca 2007 r., działając bez zbędnej zwłoki i prowadząc postępowanie bez niepotrzebnego wstrzymywania jego biegu i przewlekłości. Fakt, iż pełnomocnik skarżącej rozszerzył w dniu 23 kwietnia 2008 r. wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości a Wojewoda dopiero postanowieniem z dnia 8 grudnia 2009 r. wyznaczył Prezydenta Miasta G. nie wpłynął na istniejący po stronie organu stan bezczynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, s. 86). Wskazywane przez organ okoliczności nie mogą stanowić obiektywnej przeszkody uzasadniającej przekraczanie dopuszczalnych terminów dla załatwienia sprawy, przewidzianych w przytoczonych wyżej przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie organu narusza zasadę sformułowaną w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 k.p.a., jak i pozostaje w sprzeczności z zasadami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt IV SA 105/00, Baza orzeczeń LEX nr 53462). Należy również zauważyć, że w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja objęta dyspozycją art. 37 § 1 k.p.a., którego zastosowanie stanowi środek zwalczania bezczynności organu administracyjnego. Przepis ten stanowi, iż w przypadku stwierdzenie bezczynności organu zachodzi możliwość podjęcia określonych działań dyscyplinujących organ administracji do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego strona może wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. Zażalenie to stanowi warunek i jednocześnie otwiera drogę do sądowej kontroli bezczynności organu. Z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wynika bowiem, iż skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Stosownie do art. 37 § 2 k.p.a., organ administracji wyższego stopnia, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy. Jak wynika z przytoczonych wyżej okoliczności Prezydent Miasta G. nie załatwił sprawy ani w terminie ustawowym ani w dodatkowym terminie wyznaczonym przez Wojewodę, tj. do dnia 30 czerwca 2009 r. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy pozostawanie organu I instancji w zwłoce było niewątpliwe. W szczególności z nadesłanych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, by w okresie od lutego 2010 r. organ podejmował jakiekolwiek czynności w sprawie. Stanowi to ewidentne naruszenie przewidzianego w art. 35 § 3 k.p.a. uregulowania w zakresie terminów rozpoznawania spraw i zasady szybkości postępowania przewidzianej w art. 12 § 1 k.p.a. Dodatkowo wskazać należy, iż wobec kilkuletniego okresu rozpoznawania sprawy takie działanie organu zasługuje na szczególnie negatywną ocenę. Zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek organu o odstąpienie od ukarania go grzywną na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w okolicznościach niniejszej sprawy jest bezpodstawny, strona skarżąca nie wnosiła bowiem o ukaranie organu grzywną w trybie art. 55 § 2 p.p.s.a. Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. ma zastosowanie w przypadku nieprzekazania sądowi skargi wniesionej do organu w trybie art. 54 § 1 p.p.s.a. wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Skarga złożona w przedmiotowej sprawie dotyczyła natomiast bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Mając na względzie, iż rozpoznawana sprawa niewątpliwie jest sprawą o skomplikowanym charakterze i uwzględniając konieczność dokonania w sprawie szeregu czynności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 149 p.p.s.a., wyznaczył organowi dwumiesięczny termin na rozstrzygnięcie sprawy. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od Prezydenta Miasta G. na rzecz skarżącej koszty postępowania w kwocie obejmującej koszty wpisu sądowego w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 240 zł.