II SAB/Gd 78/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Burmistrza w sprawie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza K. do rozpatrzenia w terminie 14 dni wniosku B. K. z dnia 27 czerwca 2012 r. o udzielenie informacji publicznej – dokumentacji dotyczącej przebudowy tarasu widokowego na Z. G. k/ B. G., 2. stwierdza, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 4. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego B. K. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Gd 78/12 Uzasadnienie B. K. redaktor naczelny Portalu K.info w dniu 27 czerwca 2012 r. zwrócił się do Urzędu Gminy o udostępnienie do wglądu oraz umożliwienie wykonania zdjęć za pomocą aparatu fotograficznego kompletnej dokumentacji dotyczącej przebudowy tarasu widokowego na Z. G. koło B. G. We wniosku wskazano, że chodzi o wszelką możliwą dokumentację dotyczącą tej inwestycji, począwszy od zawiadomień i wniosków składanych do starosty powiatu, wydanych przez niego oraz przez inspektora nadzoru budowlanego decyzji oraz prowadzonej przez nich korespondencji, korespondencji z prokuraturą, akt postępowania wyłaniającego wykonawcę inwestycji, wniosku o dofinansowanie, umowy o dofinansowanie oraz korespondencji z instytucją finansującą inwestycję, jeżeli inwestycja jest współfinansowana ze środków zewnętrznych, faktur za wykonane prace oraz innych nie wymienionych dokumentów, które dotyczą realizacji tej inwestycji. Burmistrz pismem z 10 lipca 2012 r. w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej poinformował, że zapoznanie się i wykonanie fotokopii dokumentacji związanej z budową budynku gospodarczego na terenie dz. [...] położonej w B. G. może nastąpić w dniu 16 lipca 2012 r. o godz. 8.15 w Urzędzie Miejskim. B. K. redaktor naczelny Portalu K.info w skardze na bezczynność Burmistrza zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2 i art. 16 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie w żądanym zakresie i wniósł o zobowiązanie Burmistrza do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie określonym w ustawie, wymierzenie grzywny Burmistrzowi za przewlekłość w załatwianiu sprawy i zobowiązanie Burmistrza do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Skarżący wskazał, że termin udzielenia informacji upłynął 11 lipca 2012 r. i tego dnia Urząd Miejski przesłał pocztą elektroniczną informację, iż zapoznanie się z dokumentacją możliwe będzie w dniu 16 lipca 2012 r. Skarżący poinformował także, że w dniu 16 lipca 2012 r. zostały mu udostępnione kserokopie wybranych przez urzędników gminy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, których zdjęcia zostały wykonane przez wnioskodawcę za pomocą aparatu fotograficznego. Zdaniem skarżącego, informacje, o których udzielenie zwrócił się do organu, stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą spraw publicznych prowadzonych przez Urząd Miejski. Częściowe zrealizowanie wniosku poprzez udostępnienie wybranych dokumentów stanowi w rzeczywistości odmowę udzielenia informacji i powoduje pozostawanie Burmistrza w bezczynności. Wnioskodawca wskazał, że nie zostały mu udostępnione wszystkie dokumenty, ponieważ w dokumentach, które mu okazano, powoływano się na inne, nieudostępnione dokumenty, związane ze sprawą i z pewnością znajdujące się w aktach sprawy, takie jak wniosek o przyznanie pomocy, ofertę złożoną przez firmę P.P.U "A"i postanowienie Starosty [...]. Ponadto część udostępnionych dokumentów była ponumerowana, a w numeracji występowały braki, a kolejność dokumentów nie odpowiadała numeracji. Jednocześnie z informacji udzielonych przez Burmistrza wynika, że w momencie składania wniosku o udostępnienie informacji było prowadzone postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Skarżący stwierdził, że w tym zakresie żadne dokumenty nie zostały mu udostępnione. Wnioskodawca nie mógł także sprawdzić, czy zostały mu udostępnione wszystkie dokumenty, gdyż nie okazano mu akt sprawy, a udostępniono jedynie kserokopie wybranych stron z akt, w segregatorze, co jest niezgodne ze złożonym wnioskiem. Obecny przy udostępnianiu dokumentacji Sekretarz Gminy nie potrafił wyjaśnić dlaczego w dokumentacji są braki, gdyż jak stwierdził, nie on przygotowywał dokumentację do udostępnienia. Ponadto Burmistrz w zakresie udostępnionych dokumentów przekroczył termin udzielenia informacji publicznej określony w ustawie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Burmistrz wskazał, że pismem z dnia 10 lipca 2012 r. ustalono termin udostępnienia i umożliwienia dokonania fotokopii dokumentacji, o jaką wnosił wnioskodawca na 16 lipca 2012 r., wtedy też wnioskodawcy umożliwiono zapoznanie się z dokumentami. Wykonał on fotokopie dokumentacji, o którą wnosił. Ze spotkania tego została sporządzona notatka służbowa, którą podpisał m.in. B. K., potwierdzając fakt zapoznania się i dokonania fotokopii dokumentacji, o którą wnosił. Na dokumencie tym brak jakichkolwiek zastrzeżeń, że informacja publiczna została udzielona w sposób niekompletny i niezgodny ze złożonym wnioskiem, wnosić należy zatem, że udostępniono informację publiczną zgodnie z wnioskiem. Wobec tego zarzuty wskazane przez skarżącego są nieuzasadnione. W piśmie z 12 listopada 2012 r., skarżący wskazał, że opinia organu, iż podpisanie przez niego notatki służbowej potwierdza udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, jest błędna, ponieważ notatka potwierdza jedynie, że wnioskodawca stawił się w określonym miejscu, czasie i w określonym celu. Nie zawiera ona natomiast stwierdzenia, że wnioskowana dokumentacja została skarżącemu udostępniona, a tym bardziej, że została udostępniona w całości zgodnie z wnioskiem. Skarżący stwierdził, że w trakcie udostępniania informacji zwracał uwagę sekretarzowi gminy, że dokumentacja nie jest kompletna, sekretarz stwierdził jedynie, że nie on przygotowywał dokumentację i nie potrafi wyjaśnić dlaczego są w niej braki. W ocenie skarżącego stanowisko organu wynika z celowej polityki utrudniania wykonywania działań statutowych portalowi K.info., który krytycznie ocenia działalność organów gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd uznał, iż wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest dopuszczalna. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W orzecznictwie wyjaśniono, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwana dalej ustawą, regulująca tryb postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, w wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jego uregulowania stosuje się jedynie w przypadku wydania decyzji. Regulacja ta nie zawiera przepisów, które dotyczyłyby bezczynności, w tym wymogu wyczerpania trybu polegającego na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia na bezczynność organu. Ponadto, za brakiem wymogu wniesienia środka zaskarżenia przemawia fakt, iż załatwienie wniosku przez organ nastąpić może w różnej formie, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, w którym to przypadku, zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., obowiązuje wymóg wniesienia zażalenia, bądź poprzez udostępnienie informacji, które stanowi czynność materialno-techniczną. Zdaniem Sądu, w takim przypadku z przepisów prawa nie wynika obowiązek dokonania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 52 p.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, czy to przepisów szczególnych, czy też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej jak i w zakresie aktów i czynności, kodeks postępowania administracyjnego. Z wykładni językowej art. 52 § 3 p.p.s.a. wynika natomiast, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność organu w zakresie ich wydania. (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r. sygn. I OSK 262/08 https://cbois.nsa. gov.pl/doc/5834D6D0F7). Taka sytuacja, w której istnienie obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia uzależnione jest od przyszłego wyniku sprawy, przemawia za brakiem obowiązku wniesienia środka zaskarżenia na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Informacja dotycząca prowadzonych przez organ postępowań dotyczących przebudowy tarasu widokowego na Z. G. koło B. G. jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy, jest to bowiem informacja o działaniu władzy publicznej, stwierdzonym dokumentem urzędowym, dotyczącym dysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego. Publiczny charakter żądanej informacji nie był w sprawie kwestionowany. Wniosek o udzielenie informacji stanowiącej informację publiczną może by załatwiony przez udzielenie informacji (w formie czynności materialno – technicznej), bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust.1 ustawy). Nadto, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 13 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, który jej nie udzieli lub nie wyda decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy, jak również podmiot, który nie powiadomi, w trybie art. 13 ust. 2 ustawy, o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, pozostaje w bezczynności. Organ został wezwany do udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazanym w piśmie z dnia 27 czerwca 2012 r. W piśmie tym wnioskodawca domagał się przedstawienia zbioru dokumentów dotyczących poszczególnych postępowań organu. W piśmie nie sprecyzowano oznaczenia konkretnych dokumentów, jakich okazania domagał się skarżący, przez podanie ich nazw, dat i numerów. Treść wniosku została sformułowana w sposób opisowy, a intencją strony wnioskującej było uzyskanie pełnej informacji dotyczącej określonego zakresu działalności organu o charakterze publicznym. Wnioskujący oznaczył zakres żądanej dokumentacji, jako kompletnej dokumentacji dotyczącej przebudowy tarasu widokowego na Z. G. koło B. G., ze wskazaniem rodzajów postępowań, jakich dotyczy ta dokumentacja, bowiem nie znał on konkretnych dokumentów wchodzących w skład zbioru dokumentacji, dotyczącej przykładowo przetargu bądź wniosku o dofinansowanie inwestycji. Taki sposób sformułowania wniosku w okolicznościach tej sprawy należy uznać za dopuszczalny. Strona nie mająca wglądu do dokumentacji będącej w posiadaniu organu może oznaczyć tę dokumentację zakresowo, w przeciwnym razie przysługujące jej prawo do informacji publicznej uległoby znacznemu ograniczeniu. Strona może bowiem nie posiadać szczegółowych informacji o ilości i zakresie wytworzonej dokumentacji przez organ dotyczącej danej sprawy publicznej. W sytuacji gdyby organ nie wiedział, jaki jest zakres żądanej dokumentacji winien ewentualnie wezwać skarżącego do uzupełnienia wniosku. Organ nie miał w niniejszej sprawie wątpliwości, odnośnie zakresu żądania udzielenia informacji publicznej i nie wzywał wnioskodawcy do wyjaśnienia tej kwestii. W tej sytuacji organ zobligowany był do udostępnienia posiadanej informacji publicznej, zgodnie ze złożonym wnioskiem, albo odmowy udostępnienia takiej informacji, w całości bądź w części decyzją. W myśl art. 14 ust. 1 i 2 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Organ nie wskazał wnioskodawcy na brak możliwość przedstawienia żądanej informacji w formie wskazanej we wniosku. Organ powinien zatem udostępnić informację zgodnie z wnioskiem przez okazanie akt poszczególnych postępowań. Nadto zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy organ obowiązany był zapewnić wnioskodawcy możliwość kopiowania informacji publicznej. Organ nie okazał wnioskodawcy akt postępowania dotyczącego poszczególnych wskazanych we wniosku zagadnień. Fakt, iż akta te znajdują się w różnych wydziałach urzędu gminy nie stał na przeszkodzie możliwości uwzględnienia wniosku. Obowiązkiem organu było zebranie tych akt z poszczególnych wydziałów i okazanie ich wnioskodawcy. Organ winien, zgodnie ze złożonym wnioskiem okazać wnioskodawcy oryginalną i kompletną dokumentację. Zamiast tego organ okazał wnioskodawcy część kserokopii dokumentów, jak twierdzi skarżący, bądź jak twierdzi organ, częściowo kserokopie a częściowo oryginały dokumentów, w formie uniemożliwiającej ocenę ich kompletności. Wskazać należy, iż Sąd administracyjny ma ograniczone możliwości w zakresie przeprowadzania postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające jedynie z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem w sytuacji, gdy udzielenie informacji publicznej następuje poprzez okazanie dokumentu i umożliwienie zrobienia jego fotografii, organ w celu późniejszego udowodnienia faktu udzielenia informacji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym winien zapewnić sobie dowód umożliwiający wykazanie faktu udzielenia informacji publicznej i jej zakresu, czego w niniejszej sprawie organ zaniechał. Stanowisko organu, iż fakt udzielenia informacji publicznej potwierdza treść notatki z dnia 16 lipca 2012 r. nie jest uzasadnione. Notatka ta ma następująca treść "Zgodnie z przesłanym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przez B. K. dotyczącego przebudowy tarasy widokowego na Z. G. w B. G. w dniu 16 lipca 2012 r. o godz.. 8.15 Pan B. K. stawił się w Urzędzie Miejskim w celu zapoznania się i dokonania fotokopii dokumentacji, o którą wnosił. Podpisem własnoręcznym Pan B. K. potwierdza ten fakt." Z notatki tej wynika jedynie fakt stawienia się przez B. K. w siedzibie urzędu w celu zapoznania się z dokumentacją, nie wynika z niej natomiast potwierdzenie faktu okazania mu dokumentacji i umożliwienie zapoznania się z całością dokumentacji wskazanej we wniosku. Z okoliczności sprawy wynika zatem, iż Burmistrz Gminy pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 czerwca 2012 r. dotyczącego udzielenia informacji publicznej. Od tego dnia organ miał 14 dni na udostępnienie informacji publicznej w formie wskazanej we wniosku lub wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd nie jest uprawniony do merytorycznej oceny zasadności złożonego wniosku, rolą Sądu w niniejszym postępowaniu jest wyłącznie spowodowanie by organ pozostający w bezczynności podjął działania przewidziane w przepisami ustawy, zmierzające do prawidłowego rozpatrzenia wniosku. Mając powyższe na uwadze, Sąd zobowiązał Burmistrza do rozpoznania w terminie 14 dni złożonego wniosku. Stosownie do treści art. 149 zdanie 2 p.p.s.a., Sąd w punkcie 2 wyroku stwierdził, że bezczynność Burmistrza Gminy nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Organ w odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 10 lipca 2012 r., wskazał, że udzielenie informacji może nastąpić w dniu 16 lipca 2012 r. Organ przekroczył termin 14 –dniowy o 6 dni, nie było to zatem przekroczenie znaczne. Działanie organu w tym dniu nie stanowiło prawidłowego udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, jednak w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że organ pozostający w bezczynności naruszył normę art. 13 ust. 1 ustawy, przewidującą 14 – dniowy termin rozpoznania sprawy, w sposób rażący. Organ po wpłynięciu wniosku w terminie 14 dni wyznaczył termin zapoznania się z dokumentacją. Podjęte przez organ działania nie spełniają wymagań określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, niemniej jednak, brak jest podstaw do zarzucenia organowi złej woli i braku starań o rozpoznanie złożonego wniosku. Z okoliczności sprawy nie wynika by bezczynność organu wynikała ze świadomego i celowego lekceważenia obowiązków nałożonych ustawą w zakresie terminu rozpoznania sprawy. Z tych też przyczyn w sprawie brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy. Złożony przez skarżącego wniosek o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nie załatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 k.p.a. nie podlegał uwzględnieniu, bowiem przepis ten nie znajduje zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zakres rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność reguluje art. 149 p.p.s.a., zgodnie którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.