II SAB/Gd 8/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. M. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę 1. zobowiązuje Wojewodę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie podania T. M. z dnia 22 kwietnia 2002 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody z dnia 13 września 2001 r., Nr [...], w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz stwierdzeniem prawomocności wyroku, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej T. M. 100, 00 (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. M. pismem z dnia 1 lutego 2009 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność wojewody w sprawie jej podania o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody z dnia 13 września 2001 r. Nr [...]. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Wojewody do wydania w terminie 14 dni od otrzymania wyroku decyzji rozstrzygającej wniosek skarżącej. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda po rozpatrzeniu jej podania, decyzją z dnia 12 czerwca 2002 r. Nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody z dnia 13 września 2001 r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 28 maja 2001 r. Nr [...]. Decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 czerwca 2003 r. Nr [...] decyzja Wojewody o odmowie wznowienia postępowania z dnia 12 czerwca 2002 r. została uchylona w całości. W dniu 20 lipca 2008 r. skarżąca wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, w wyniku którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 15 stycznia 2009r. Nr [...] odmówił wyznaczenia Wojewodzie emu terminu do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podnosząc, że decyzją z dnia 12 czerwca 2002 r. Nr [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody z dnia 13 września 2001 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 28 maja 2001 r. Nr [...], którą zmieniono decyzję Prezydenta Miasta 28 września 1992 r. Nr [...] dotyczącą pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych szeregowych [...], [...], [...], [...], budynku mieszkalno-usługowego [...] i uzbrojenia terenu, sieci wodno – kanalizacyjnej, sieci gazowej, sieci elektrycznej MN i WN i stacji T-19 na terenie położonym w G. - O. przy ul. [...] - w części obejmującej przyłącza oraz pomieszczenia oznaczone symbolami: 4u ekspozycja, 5u kantor, 6u magazyn w projekcie technicznym budynku mieszkalno-usługowego XW6 w G. -O. przy ul [...] na działce nr [...]. Od powyższej decyzji do odwołała się w dniu 24 czerwca 2002 r. T. M.. Wojewoda podniósł, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając jako organ II instancji decyzją z dnia 25 czerwca 2003 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na wskutek wniosków oraz pism składanych przez skarżącą inicjujących różnorakie, wielowątkowe postępowania administracyjne dotyczące przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta akta sprawy były wypożyczane i przekazywane pomiędzy poszczególnymi organami i Sądami, co znacznie utrudniało rozpatrywanie spraw i wydawanie merytorycznych rozstrzygnięć. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku T. M. z dnia 22 kwietnia 2002 r. o wznowienie postępowania administracyjnego Wojewoda wydał w dniu 6 marca 2007 r. decyzję nr [...]. T. M. złożyła od powyższej decyzji odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w przedmiotowej sprawie wydał w dniu 17 kwietnia 2007 r. decyzję Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1125 oddalił skargę T. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 kwietnia 2007 r. W ocenie Wojewody, w świetle powyższego oraz mając na uwadze fakt, że w przedmiotowej sprawie z uwagi na podejmowane przez organ administracji czynności, w tym w szczególności wydanie w dniu 6 marca 2007 r., oraz zawiadamianie skarżącej o każdej podejmowanej przez organ czynności - nie można postawić Wojewodzie emu zarzutu bezczynności. T. M. pismem procesowym z dnia 19 marca 2009 r. wskazała, że w przedmiotowej sprawie wniosła do Wojewody dwa pisma: pismo z dnia 30 czerwca 2002 r. stanowiące podanie o stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 11 sierpnia 2000 r. Nr [...] oraz wniosek z dnia 22 kwietnia 2002 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody z dnia 13 września 2001 r. Nr [...], które stanowi podstawę skargi. Jak wynika z treści pisma, podanie o stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 11 sierpnia 2000 r. Nr [...], skutkowało wydaniem przez Wojewodę decyzji z dnia 7 sierpnia 2002 r. Nr [...]. Następnie została wydana w dniu 6 marca 2007 r. decyzja Nr [...], na którą skarżąca wniosła odwołania pismem z dnia 13 marca 2007 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który wydał w dniu 17 kwietnia 2007 r. decyzję Nr [...]. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1125/07 sprawa została zakończona. Natomiast przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2002 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody z dnia 13 września 2001 r. Nr [...]. W tej sprawie została wydana przez Wojewodę decyzja z dnia 12 czerwca 2002 r. Nr [...], od której skarżąca się odwołała pismem z dnia 24 czerwca 2002 r., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 czerwca 2003 r. Nr nr [...] uchylił decyzję Wojewody z dnia 12 czerwca 2002 r. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącej do dnia dzisiejszego sprawa nie została zakończona, a z odpowiedzi na skargę wynika, że zaszła pomyłka. Zarówno przywołana przez Wojewodę decyzja Wojewody nr [...] z dnia 6 marca 2007 r. jak i decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 17 kwietnia 2007 r. oraz sprawa WSA w Warszawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1125/07 dotyczy sprawy pierwszej, która nie stanowi przedmiotu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga T. M. zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów - między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Z akt sprawy wynika, że T. M. wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2002 r. zwróciła się do Wojewody z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody z dnia 13 września 2001 r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 28 maja 2001 r. Nr [...], udzielającą Z. K. pozwolenia na budowę. Rozpatrując podanie, Wojewoda decyzją z dnia 12 czerwca 2002 r. Nr [...] odmówił wznowienia postępowania. Na powyższą decyzję T. M. wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia 3 lipca 2003 . Nr [...] uchylił decyzję Wojewody z dnia 12 czerwca 2002 r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Pismem z dnia 21 września 2006 r. skarżąca wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Wojewodę podania z dnia 22 kwietnia 2002 r. Kolejnym pismem, z dnia 20 lipca 2008 r. skarżąca wniosła ponownie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie w tej sprawie. Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2009 r. Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wyznaczenia Wojewodzie emu terminu do załatwienia sprawy w przedmiocie podania z dnia 22 kwietnia 2002 r. wskazując, że Wojewoda decyzją z dnia 12 czerwca 2002 r. Nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia 13 września 2001r. Nr [...]. Uznał GINB, żer tym samym brak jest podstaw do wyznaczenia Wojewodzie dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia niniejszej skargi stanowią przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071, ze zm.), w zakresie regulacji terminów załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Zważyć należy, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 104 § 1 kpa, przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Przepis art. 35 ust. 1 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 ust. 3 kpa). W sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w zakreślonych powyżej terminach, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z bezczynnością organu. Zważywszy na zakres postępowania administracyjnego wyznaczony wnioskiem strony, który dotyczył wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (wznowieniowego), ale w odniesieniu do decyzji organu II instancji, nie wymagał on zebrania materiału dowodowego ani dokonywania innych czynności, nie sposób zatem przyjąć, by przedmiotowa sprawa miała charakter "szczególnie skomplikowanej", tym samym, jako niewymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca. Ustawowe terminy załatwienia spraw określone w art. 35 ust. 3 kpa mogą być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1 kpa, bądź mogą być wyznaczane terminy dodatkowe zgodnie z art. 37 § 2 kpa. W artykule 36 § 1 kpa wskazano, iż o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Zwłoka w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 36 kpa powstaje wówczas, gdy organ administracji publicznej nie załatwił sprawy niezwłocznie (art. 35 § 2) lub w terminach określonych w art. 35 § 3 i 4 kpa. W niniejszej sprawie obowiązki organu określone w artykule 36 § 1 kpa nie zostały spełnione, bowiem Wojewoda przez okres kilku lat nie załatwił sprawy, ani nie poinformował strony o przyczynach zwłoki. Ponadto w sprawie zaistniała sytuacja objęta dyspozycją art. 37 § 1 kpa, którego zastosowanie stanowi środek zwalczania bezczynności organu administracyjnego, przewidując, iż w przypadku stwierdzenie bezczynności organu zachodzi możliwość podjęcia określonych działań dyscyplinujących organ administracji do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego strona może wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. Jednocześnie, stosownie do zapisu § 2 tego przepisu, organ administracji wyższego stopnia, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy. Opisana czynność miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, z tym zastrzeżeniem, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 15 stycznia 2009 r. Nr [...] odmówił wyznaczenia Wojewodzie emu terminu do załatwienia sprawy w przedmiocie podania z dnia 22 kwietnia 2002 r. Sąd w tym miejscu wskazuje, że wskazane postanowienie zawiera błędne ustalenia stanu faktycznego. Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego pominął fakt wydania przez siebie decyzji kasacyjnej z dnia 25 czerwca 2003 r. Nr nr [...], której skutkiem poza uchyleniem decyzji Wojewody z dnia 12 czerwca 2002 r. [...] było przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Tym samym nie ma w niniejszej sprawie mowy o zakończeniu sprawy wszczętej podaniem skarżącej z dnia 22 kwietnia 2002 r., a zażalenie wniesione przez skarżącą było w sposób oczywisty uzasadnione upływem terminu do załatwienia sprawy. Fakt nieuwzględnienia przez organ wyższej instancji zażalenia strony w trybie art. 37 § 2 kpa skutkiem wadliwych ustaleń nie ma jednakże wpływu na ocenę przez Sąd zaistniałej w sprawie zwłoki organu w załatwieniu przedmiotowego wniosku skarżącej. Jednocześnie wskazać należy, że złożenie opisanego zażalenia wyczerpuje tryb przewidziany w art. 37 kpa, poprzedzający wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Regulacja art. 52 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje, iż skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zatem, wniesienie przez skarżącą zażalenia na bezczynność wyznaczonego organu I instancji, do organu II instancji, wyczerpuje opisany wyżej tryb umożliwiający rozpoznanie skargi przez sąd administracyjny. W ocenie Sądu, argumenty organu, co do przebiegu postępowania nie mogą zasługiwać na aprobatę. Sąd w tym miejscu wskazuje, że wskazane przez Wojewodę decyzje pozostają bez związku z podaniem skarżącej z dnia 22 kwietnia 2002 r. Zarówno przywołana przez Wojewodę decyzja tego organu z dnia 6 marca 2007r. Nr [...] jak i decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 kwietnia 2007 r. Nr [...] dotyczą postępowania wszczętego pismem skarżącej z dnia 30 czerwca 2002 r., które stanowiło podanie o stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 11 sierpnia 2000 r. Nr [...]. Podkreślenia wymaga, że przyczyny zwłoki mogą mieć charakter obiektywny lub powstać z winy organu. Okresy opóźnień powstałe z przyczyn niezależnych od organu, o czym mowa w art. 35 § 5 kpa, spowodowane są działaniem czynników, na które organ nie miał wpływu. Można do nich zaliczyć zarówno działanie sił przyrody, jak i działanie lub zaniechanie innych organów, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Takie okoliczności w niniejszej sprawie jednak nie zaistniały. Wskazywane przez organ okoliczności, min. wielość postępowań wszczętych na wniosek skarżącej nie mogą stanowić, w ocenie Sądu, obiektywnej przeszkody uzasadniającej nieustanne przekraczanie wszystkich dopuszczalnych terminów dla załatwienia sprawy, przewidzianych w przytoczonych wyżej przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, iż oba organy – pozostający w bezczynności oraz organ wyższego stopnia nie uwzględniły decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 czerwca 2003 r. Nr nr [...], co świadczy w ocenie Sądu o nieprawidłowej pracy aparatu urzędniczego, to zaś jak wyżej zaznaczono nie stanowi o zaistnieniu przyczyn opóźnienia w załatwieniu sprawy administracyjnej niezależnych od organu. Na poparcie tej tezy przytoczyć można stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1999 r. w sprawie sygn. akt V SAB 147/99 (Baza orzeczeń LEX nr 50019), w którym stwierdza się, że okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny (np. zawieszenie postępowania wiążące się z wątpliwościami kompetencyjnymi w sprawie; nie wystarcza natomiast wdanie się w korespondencję wyjaśniającą wątpliwości, bez podejmowania czynności proceduralnych). Tego rodzaju pogląd harmonizuje z powszechnie aprobowaną zasadą, iż realizacja kompetencji organu administracji jest jego prawnym obowiązkiem. Podkreślić trzeba, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza także zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa (por. także wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt IV SA 105/00, Baza orzeczeń LEX nr 53462). Bezczynność Wojewody w załatwieniu sprawy administracyjnej z wniosku skarżącej, do czego jest zobowiązany w myśl obowiązujących przepisów postępowania, powoduje niezałatwienie sprawy w terminie, uzasadniającą nałożenie przez Sąd zobowiązania do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze przytoczone powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na wniosek złożony przez skarżącą, stosownie do przepisu art. 200 i art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, ustalając, że na poniesione koszty składa się uiszczony wpis sądowy w kwocie 100,00 zł,.