II SAB/Gd 80/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. w W. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku A w W. z dnia 22 lutego 2016 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej A. w W. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 22 lutego 2016 r. A. (dalej Stowarzyszenie), złożyło drogą elektroniczną do Urzędu Miasta wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 roku otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. W odpowiedzi w dniu 4 marca 2016 r. Prezydent Miasta na podstawie art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej u.i.d.p.), przekazał stosowne informacje. Poinformowano Stowarzyszenie, że w Urzędzie Miasta nagrody przyznawane są na podstawie § 11 Regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Miasta stanowiącego załącznik do Zarządzenia nr [[...] Prezydenta Miasta z dnia 19 czerwca 2009 r., który znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie [..]. Ponadto przekazano informację, że w 2015 roku 239 pracowników otrzymało nagrodę uznaniową okresową w wysokości od 2000 zł do 2250 zł brutto. Łączna kwota wypłaconych nagród wyniosła 478770 zł. Warunkiem przyznania tej nagrody było nienaganne wypełnianie obowiązków służbowych w roku 2015. Zwrócono również uwagę, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczący udostępnienia na podstawie art. 61 Konstytucji RP danych osobowych pracowników samorządowych, którzy w 2015 roku otrzymali nagrody, ich wysokości wraz z podstawą ich przyznania złożony przez organizacje pozarządowe, co do zasady budzi wątpliwości w odniesieniu do art. 61 Konstytucji RP i do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (postanowienie z dnia 2 grudnia 2015r. sygn. akt SK 36/14). W dniu 31 marca 2016 r. Stowarzyszenie złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta. W skardze zarzuciło naruszenie: - art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.), w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii, które obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe oraz w zakresie, w jakim z przepisu tego wynika prawo do informacji publicznej, poprzez błędne przyjęcie przez organ, że prawo do informacji publicznej nie przysługuje Stowarzyszeniu; - art. 54 ust. 1 w zw. Z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepisy te stanowią normatywną gwarancję prawa do informacji o działaniach władz publicznych, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że art. 61 ust. 1 Konstytucji RP ogranicza prawo do informacji publicznej wyłącznie do obywateli; - naruszenie art. 10 u.i.d.p., w zakresie w jakim stanowi o tym, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej będącej przedmiotem złożonego wniosku wskutek udostępnienia informacji wymijającej; - art. 2 ust. 1 u.i.d.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione uznanie, że prawo to nie przysługuje Stowarzyszeniu. W złożonej skardze Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Prezydenta Miasta do zrealizowania wniosku z dnia 22 lutego 2016 roku. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie skargi na rozprawie. Organ stwierdził, że brak jest podstaw do przypisywania organowi bezczynności w niniejszej sprawie, bowiem ten udzielił odpowiedzi skarżącemu w sposób przez niego wskazany i bez zbędnej zwłoki. Nie można podzielić stanowiska, że wskutek niesatysfakcjonującej skarżącego odpowiedzi organ pozostaje w bezczynności, a tym samym skarga jako nieuzasadniona winna podlegać oddaleniu. Podkreślił organ, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie określonym na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub tez innego aktu lub nie podjął czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718). Organ udzielił odpowiedzi na skierowany do niego wniosek w terminie ustawowym, nie milczał, nie był bezczynny, podjął niezbędne działania w celu rozpatrzenia wniosku w terminie, stąd zarzuty skarżącego w tym zakresie są niezasadne. Organ zwrócił też uwagę, że informacją publiczną nie jest to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby (tak orzekł NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r., w sprawie sygn. akt. I OSK 796/14). Organ w odpowiedzi na wniosek podał ilu pracowników w 2015 r. otrzymało nagrody oraz podał wysokość wypłaconych kwot jako wartość globalną tj. jako sumę wypłaconą na rzecz wszystkich oraz jednostkową dla poszczególnych pracowników poprzez wskazanie wartości od - do, dodatkowo wskazał, ilu pracowników otrzymało też nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy lub wykonywanie dodatkowych zadań, wykraczających poza zakres obowiązków. Udzielił więc informacji w terminie, brak wskazania imion i nazwisk wynika, z tego, że w tym zakresie nie jest to informacja publiczna, a tym samym nie podlega ona udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnienia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Organ podniósł też kwestię, że pozostaje w bezczynności, jeżeli w ogóle nie udzielił informacji w zakresie żądanym przez stronę. Bez znaczenia dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności, jest natomiast fakt, czy dana odpowiedź satysfakcjonuje skarżącego (Orzeczenie WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 30.06.2011 r. sygn. akt IISAB/Wa 135/11), a tym samym niezadowolenie skarżącego z udzielonej odpowiedzi nie może uzasadniać przypisania organowi bezczynności. Organ powziął też wątpliwość w zakresie wniosku złożonego przez skarżącego, będącego stowarzyszeniem, opartym o treść art. 61 Konstytucji. Z preambuły do Konstytucji RP wynika, że ustanowione w Konstytucji RP prawa podstawowe winny zagwarantować na zawsze prawa obywatelskie, a działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność. Zaznaczyć należy, iż prawo do informacji publicznej jest przyrodzonym, niezbywalnym i niezależnym od woli państwa prawem człowieka. Należy zauważyć, że podmiotowy zakres prawa do informacji publicznej określony w art. 61 Konstytucji RP jest stosunkowo wąski: krąg uprawnionych został ograniczony do obywateli RP. Wykluczeni zostali cudzoziemcy i bezpaństwowcy oraz osoby prawne. Jak wskazano art. 61 Konstytucji kreuje prawo podmiotowe, które przysługuje obywatelom, stąd wywodzenie prawa w dostępie do informacji publicznej przez Stowarzyszenie, a więc podmiot prawny nie będący osobą fizyczną w oparciu o przytoczoną podstawę prawną skutkowało powstaniem wątpliwości organu, o których mowa powyżej. Ponadto podkreślić trzeba, iż prawo, o którym stanowi art. 61 Konstytucji jest to prawo konstytucyjne obywatela, czyli osoby fizycznej, co wprost wskazał Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt SK 36/14. Organ podkreślił, że nie można mu zarzucać bezczynności w przypadku, gdy ten nie był w ogóle zobowiązany do podjęcia jakichkolwiek czynności w odpowiedzi na wniosek nieuprawnionego podmiotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 P.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przechodząc do meritum sprawy należy stwierdzić, że przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058, dalej u.d.i.p.). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl ust. 2 powołanego unormowania cytowanej ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są reprezentatywne organizacje związkowe i pracodawców. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są ponadto podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Brzmienie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że realizacja "prawa dostępu do informacji" publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3 ustawy), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2, to jest zawierająca aktualną wiedzę o sprawach publicznych, po drugie, adresatem żądania udzielenia informacji na zasadach ustawy musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3). W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta jest pomiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Skarżące Stowarzyszenie wystąpiło do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji o nagrodach otrzymanych przez pracowników Urzędu Miasta w roku 2015 przez wskazanie imienia i nazwiska każdej osoby, która otrzymała nagrodę wraz z jej wysokością. W orzecznictwie panuje pogląd, że informacje dotyczące kwot wynagrodzeń i ich składników, jak i kwot nagród, wypłacanych z budżetu publicznego za wykonywanie funkcji publicznych, stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe składniki wynagrodzenia, czy też składniki fakultatywne, czy uznaniowe. W odpowiedzi organ podał średnią wysokość nagród w Urzędzie udzielonych w 2015 r.. W treści odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że nie pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji, ponieważ udostępnił wnioskodawcy żądaną informację, zaś obowiązek wydania decyzji powstaje tylko w wypadku odmowy udzielenia informacji. Stanowiska przedstawionego przez organ nie do końca można podzielić. Nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia z 22 lutego 2016 r. jako zawierający pytania o udostępnienie informacji publicznej, powinien być załatwiony na zasadach i w trybie u.d.i.p., a mianowicie w przypadku uwzględnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, takie udostępnienie winno nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Odmowa udzielenia informacji następuje w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługują środki odwoławcze (art. 16 i 17 u.d.i.p.). W ocenie Sądu jest bezsporne, że strona skarżąca domagała się skonkretyzowanej informacji dotyczącej wysokości nagród otrzymanych przez pracowników Urzędu w 2015 r., poprzez wskazanie imienia i nazwiska każdej osoby i wysokości nagrody, a nie na temat średniej wysokości nagród w kwocie brutto wypłaconych wszystkim pracownikom w 2015 r.. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta informacji publicznej obowiązku nadawania tej czynności szczególnej formy prawnej. Jednakże można odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych i odmowy dokonuje się w formie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organ nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji na temat nagród pracowników, ani też nie udzielił stronie skarżącej takiej informacji w zakresie objętym wnioskiem z 22 lutego 2016 r., co jest równoznaczne z pozostawaniem w stanie bezczynności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej świadczy nie tylko brak udzielenia informacji, ale także przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy nieadekwatnej do treści wniosku. Rzeczą organu jest zatem udzielenie informacji na temat wysokości środków pieniężnych wypłaconych z zasobów publicznych lub też wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, lecz wówczas należy wydać decyzję administracyjną, wskazującą motywy odmowy. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny organ pozostawał w bezczynności w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego Stowarzyszenia z 22 lutego 2015 r. dotyczący udzielenia informacji o wysokości nagród przyznanych pracownikom w 2015 r. W związku z tym Sąd zobowiązany był na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. do uwzględnienia skargi i zobowiązania właściwego organu do załatwienia - w terminie 14 dni - wniosku Stowarzyszenia z 22 lutego 2016 r. w zakresie zawartego w tym wniosku pytania. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej w zakresie objętym tą skargą mogą powodować wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w przedmiotowej sprawie nie świadczy o lekceważeniu sprawy, ani nie wykazuje cech lekceważącego traktowania obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.