II SAB/Gd 81/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpatrzenia punktu drugiego wniosku A. z dnia 27 lutego 2015 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem, ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. orzeka, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wójta Gminy na rzecz A. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 27 lutego 2015 r. Redaktor Naczelny Biuletynu [...] powołując się na przepisy zawarte w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Wójta Gminy o wyznaczenie terminu, w którym może uzyskać dostęp do: aneksów do umowy nr [...] z dnia 23 października 2012 r. zawartej pomiędzy Gminą a A. (punkt 1. wniosku) oraz do umów związanych z budową gimnazjum innych niż umowa z A. (punkt 2. wniosku). Pismem z dnia 12 marca 2015 r. Wójt Gminy poinformował wnioskodawcę, że w dniu 16 marca 2015 r. we wskazanych w piśmie godzinach zostaną udostępnione mu do wglądu aneksy do umowy nr [...] z dnia 23 października 2012 r. z A. Natomiast w zakresie punktu 2. wniosku wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania i określenia, jakich umów konkretnie wniosek dotyczy. W odpowiedzi na powyższe pismo wnioskodawca poinformował organ, że zapis punktu 2. wniosku jest precyzyjny, nie wie zatem w czym jest wątpliwość. W dniu 16 marca 2015 r. organ poinformował wnioskodawcę, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien konkretnie wskazywać, jakich informacji wnioskodawca żąda. Stwierdził też, że treść punktu 2. wniosku jest nieprecyzyjna i nie pozwala na udostępnienie żądanej informacji, nie jest bowiem wiadomym, czy chodzi o umowy na dostawę energii, wody itp. Wnioskodawca w piśmie z dnia 16 marca 2015 r. wyjaśnił, że punkt 2. wniosku dotyczy umów związanych z budową gimnazjum, a nie jego eksploatacją bieżącą. W dniu 3 kwietnia 2015 r. Redakcja Biuletynu "[...]"wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy w sprawie z jej wniosku z dnia 27 lutego 2015 r., domagając się dostępu do żądanych we wniosku dokumentów oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że w wyniku prowadzonej korespondencji z organem, jej Redaktor Naczelny uściślił żądanie wskazując, że domaga się dostępu tylko do umów związanych z budową gimnazjum. Natomiast szczegółowe wyszczególnienie konkretnych umów jest niemożliwe z tej racji, że Redakcja właśnie chce dotrzeć do umów, na które zostały wydatkowane pieniądze publiczne, co widać w sprawozdaniach z wykonania budżetu, a które nie są uwidocznione w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy. Z tych względów żądane umowy winny być udostępnione niezwłocznie, gdyż spełniają definicję informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że Redaktor Naczelny zapoznał się z dokumentami objętymi punktem 1. wniosku, natomiast w zakresie punktu 2. wniosku nie wykonał wezwania do jego sprecyzowania. W ocenie organu informacja publiczna musi być możliwa do udostępnienia. Oznacza to, że wniosek musi obejmować konkretne wskazanie żądanej do udostępnienia informacji. Zdaniem organu, wykonał on w terminie ustawowym – w takim zakresie, w jakim było to możliwe – ciążący na nim obowiązek w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Natomiast z uwagi na to, że punkt 2. wniosku został sformułowany niekonkretnie, nie było możliwe jego wykonanie. Wnioskodawca nie sprecyzował bowiem, jakich konkretnie informacji żąda. Nie uczynił tego również w skardze na bezczynność. Na rozprawie w dniu 1 lipca 2015 r. Redaktor Naczelny Biuletynu "[...]" wyjaśnił, że skarga dotyczy bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej, o którą wnosił w punkcie 2. wniosku z dnia 27 lutego 2015 r. Wyjaśnił też, że ze sprawozdań finansowych publikowanych przez Gminę wynika, iż na budowę gimnazjum wydatkowano ponad 1,2 mln zł, przy czym z dotychczas otrzymanych przez Redakcję dokumentów, tzn. umów i aneksów z firmą A., nie wynika wydatkowanie takich kwot. Można zatem domniemywać, że byli jeszcze inni podwykonawcy. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta - zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej określanej w skrócie jako "p.p.s.a.", obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Wójta Gminy polegająca na nieudostępnieniu skarżącej Redakcji Biuletynu "[...]" w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.; zwanej w skrócie "ustawą"), żądanej przez jej Redaktora Naczelnego w punkcie 2. wniosku z dnia 27 lutego 2015 r. informacji w postaci "umów związanych z budową gimnazjum innych niż umowa z A. Skarga spełnia formalne wymogi jej dopuszczalności, ponieważ w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie ma wymogu wyczerpania środków zaskarżenia określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a. Skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej i może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, teza 1, Baza Orzeczeń LEX nr 236545). Oceniając, czy Wójt Gminy pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej, należało ustalić, czy jest on podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także czy żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy stanowi, iż każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (art. 2 ust. 1). Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 ustawy). Prawo to podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 ustawy). Z art. 5 ust. 2 ustawy wynika nadto, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy), w tym organy władzy publicznej (vide art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy), będące w posiadaniu takich informacji. Niewątpliwie zatem wójt jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, co zresztą było w tej sprawie bezsporne. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. c ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o majątku, którym dysponują, a także o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego. W nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że majątkiem publicznym jest majątek, który – niezależnie od charakteru podmiotu będącego właścicielem – zostaje przeznaczony do użytku publicznego, w zakresie pełnego lub ograniczonego korzystania (również odpłatnego), uregulowanego także i wyłącznie prawem administracyjnym (tak A. Błaś, J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 1998, s. 256). Informacje na temat majątku publicznego powinny obejmować zatem wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2157/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl; oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego /w skrócie "WSA"/ w Opolu z dnia 30 września 2010 r., sygn. II SAB/Op 12/10, Baza Orzeczeń LEX nr 756133). Zdaniem Sądu, nie ulega zatem wątpliwości, że majątek, którym dysponuje Gmina, jest majątkiem publicznym, a zatem sposób dysponowania tym majątkiem jest informacją publiczną, co wynika zarówno z cytowanego powyżej art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. c, jak i z art. 1 ust. 1 ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. I SAB/Wa 21/14, Baza Orzeczeń LEX nr 1455334). Co za tym idzie, treść umów cywilnoprawnych zawieranych przez Gminę stanowi informację publiczną, ponieważ informacją publiczną jest każda informacja, która dotyczy działania lub finansów, mających charakter publiczny (organ zresztą w tej sprawie tego nie kwestionował). W niniejszej sprawie jest przy tym bezsporne, że budowa gimnazjum, którego dotyczy wniosek skarżącej z dnia 27 lutego 2015 r., była finansowana przez Gminę. Zatem umowy Gminy z nią związane (dotyczące jej realizacji) stanowią informację publiczną. Fakt, że Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle przepisów ustawy, oraz fakt, że żądana przez skarżącą w punkcie 2. wniosku z dnia 27 lutego 2015 r. informacja stanowi informację publiczną w myśl ustawy, obligowały organ do załatwienia wniosku skarżącej w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie rozpoznał złożonego wniosku. W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej zostało wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia 27 lutego 2015 r. Organ powinien zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. udzielić żądanej informacji albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji, albo decyzję o umorzeniu postępowania, bądź zawiadomić wnioskującego Redaktora Naczelnego, że informacji tej nie posiada. Wójt nie zakończył postępowania odnośnie żądania zawartego w punkcie 2. wniosku skarżącej z dnia 27 lutego 2015 roku w żaden z tych sposobów, pozostaje zatem w bezczynności w rozpatrzeniu tego żądania. Sąd nie podziela przy tym stanowiska Wójta, jakoby punkt 2. wniosku skarżącej zawierał zbyt ogólne żądanie i nie wiadomo, jakie umowy wnioskodawca stara się otrzymać. We wniosku skarżącej – zdaniem Sądu, wystarczająco wyraźnie wskazano, że domaga się ona – poza aneksami do umowy nr [...] z dnia 23 października 2012 r. zawartej pomiędzy Gminą a A., także innych - niż umowa z A. - umów zawartych przez Gminę, a dotyczących budowy gimnazjum (vide punkt 2. wniosku z dnia 27 lutego 2015 r.). Dodatkowo wnioskodawca w piśmie z dnia 16 marca 2015 r. sprecyzował, że punkt 2. wniosku dotyczy umów bezpośrednio związanych z budową gimnazjum, a nie jego eksploatacją bieżącą. W ocenie Sądu jest oczywistym, że skoro umowy te nie zostały w żaden sposób upublicznione, to wnioskodawca nie był w stanie dokładniej, precyzyjniej tych umów określić, czyli np. wskazać z jakiej daty są to umowy, czy też z kim zostały przez Gminę zawarte. Wniosek w zakresie udostępnienia informacji publicznej winien być na tyle "czytelny" dla danego podmiotu, aby na jego podstawie można było ustalić, o jakie dokumenty lub o jaką informację publiczną zwraca się wnioskodawca. Skoro nie budzi wątpliwości, że wnioskodawca w tej sprawie domagał się dostępu do umów związanych z budową gimnazjum, innych niż umowa zawarta z głównym wykonawcą, którym była firma A., a zarazem niezwiązanych z jego bieżącą eksploatacją, to tak określony zakres żądania nie może być uznany za zbyt ogólny i nieprecyzyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1595/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązał Wójta Gminy do rozpatrzenia punktu drugiego wniosku Redakcji z dnia 27 lutego 2015 roku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie Sąd nie uznał aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albowiem organ częściowo wniosek Redakcji uwzględnił, a w pozostałym zakresie (objętym skargą) wniosek ten próbował rozpatrzeć, jednak błędnie przyjął, że wymaga on dodatkowego sprecyzowania. Zdaniem Sądu, stwierdzone w sprawie postępowanie organu nie nosiło znamion lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego przepisami ustawy. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne organów, co miało miejsce również w rozpoznawanej sprawie. Trudno zatem uznać aby bezczynność Wójta posiadała przymiot rażącej. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł.