II SAB/Gd 81/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w przedmiocie ochrony informacji niejawnych postanawia: odrzucić skargę. R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w sprawie nienadania z urzędu klauzuli tajności na akta sprawy o sygn. [..], zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (t.j. Dz.U. z 3018 r., poz. 412 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego wniósł o jej odrzucenie wskazując, że nadanie klauzuli tajności nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Czynność ta nie jest bowiem uznawana za prawną formę działania administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 oraz z 2018 r., poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r., poz. 800 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2018 r., poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a zgodnie z treścią art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne, jak również granice właściwości tych sądów zostały określone bezpośrednio w art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, iż Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości w zakresie objętym właściwością sądów administracyjnych stają się więc konflikty w sferze stosunków administracyjno – prawnych sensu largo, czyli spory co do zgodności z prawem działania organu administracji publicznej w sferze, w jakiej został on upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów niepowiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2017 r., str. 54 – 55). Z treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wynika, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych sytuacji, które dotyczą niewydania decyzji administracyjnej, postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a., aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem tych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), albo też gdy dotyczy one niewykonania zadań określonych w przepisach szczególnych, do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. i art. 3 § 3 p.p.s.a. Innymi słowy, aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej ku temu formie i wyznaczonym terminie, natomiast organ, wbrew spoczywającemu na nim obowiązkowi, takiego działania nie podejmuje. Podkreślenia przy tym wymaga, że działalność z zakresu administracji publicznej, która stanowi element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego, obejmuje sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, ZNSA nr 2(5) 2006, s. 14-15). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w nadaniu klauzuli "ściśle tajne" na akta sprawy o sygn. akt [..], zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 412). Przepis ten przewiduje, że informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "ściśle tajne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje wyjątkowo poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to m.in., że zagrozi lub może zagrozić życiu lub zdrowiu świadków koronnych lub osób dla nich najbliższych, osób, którym udzielono środków ochrony i pomocy przewidzianych w ustawie z dnia 28 listopada 2014 r. o ochronie i pomocy dla pokrzywdzonego i świadka (Dz. U. z 2015 r. poz. 21), albo świadków, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego, lub osób dla nich najbliższych. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy przewiduje natomiast, że klauzulę tajności nadaje osoba, która jest uprawniona do podpisania dokumentu lub oznaczenia innego niż dokument materiału. Zniesienie lub zmiana klauzuli tajności są zaś możliwe na mocy art. 6 ust. 3 ustawy wyłącznie po wyrażeniu pisemnej zgody przez osobę, o której mowa w ust. 1, albo jej przełożonego w przypadku ustania lub zmiany ustawowych przesłanek ochrony, o których mowa w art. 5, z zastrzeżeniem ust. 5. Analiza wskazanych przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych w kontekście kognicji sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że przyznanie klauzuli tajności nie jest objęte żadną procedurą, nie odnosi się też do jakichś konkretnych podmiotów (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2000 r., sygn. akt II SA 2230/09; z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyznanie danej informacji klauzuli tajności zalicza się do aktów ogólnych, stanowiących czynności prawne, ale nie mieszczących się w kategorii aktów normatywnych lub aktów administracyjnych indywidualnych, jakimi są decyzje i postanowienia. Nie są to też czynności faktyczne, zwane niekiedy materialno-technicznymi, gdyż te mają bowiem na celu bezpośrednie wywołanie skutków prawnych. W związku z tym, klauzula taka nie mogłaby zostać zaskarżona do sądu administracyjnego, albowiem nie mieści się w katalogu określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a. W szczególności akt taki nie mieści się w pojęciu "innych niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Dla takich czynności charakterystyczne jest bowiem, że są one działaniami organu administracji publicznej, które w sposób prawnie wiążący wpływają na sytuację prawną określonego podmiotu. Chodzi zatem o takie czynności materialno-techniczne z zakresu administracji publicznej, które są podjęte przez organ administracji państwowej, samorządowej i inny organ upoważniony, stanowią władcze rozstrzygnięcie organu w indywidualnej sprawie i dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pojęciu temu nie odpowiada nadanie dokumentowi klauzuli tajności (M. Jaśkowska, Nadawanie klauzuli tajności a kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego, Przegląd Sądowy 2001 r., nr 10, s. 22-30). Podkreślić jednak trzeba, że prawidłowość nadawania klauzuli tajności może być przedmiotem badania sądów administracyjnych. Będzie to miało miejsce w sytuacji kontrolowania innych aktów będących następstwem jej nadania. W chwili więc, kiedy klauzula będzie jednym z elementów podstawy prawnej decyzji, postanowienia lub czynności faktycznej, będzie mogła podlegać kontroli jako element tej podstawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1047/10, LEX nr 744917). W konsekwencji, skoro nadanie klauzuli tajności na podstawie art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych nie jest ani aktem, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a, ani też nie mieści się w pojęciu czynności określonych w pkt 4 tego przepisu, a zatem nie wchodzi w zakres działalności administracji publicznej kontrolowanej przez sądy administracyjne, to także bezczynność w nadaniu takiej klauzuli nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Stwierdzenie, czy dany akt lub czynność mieści się w katalogu wskazanym w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. uzależnia bowiem możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego bezczynności organu w podjęciu tych władczych form, o czym wprost stanowi art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, że skarga R. S. na bezczynność organu w przedmiocie nadania klauzuli tajności, nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego i jako taka podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.