II SAB/Gd 81/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. H. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku do rozpoznania odwołania skarżącej A. H. z dnia 7 lutego 2021 r., 2. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej A. H. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Po rozpoznaniu, złożonego przez A. H., wniosku z 24 marca 2021 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad mężem J. H., decyzją z 17 maja 2021 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T., działający z upoważnienia Wójta Gminy T., odmówił skarżącej wnioskowanego prawa, a w wyniku rozpoznania jej odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 28 października 2021 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. decyzją z 27 stycznia 2022 r., nr 000036/81821/01/2022, odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem J. H. W dniu 8 lutego 2022 r. (data stempla pocztowego) skarżąca wniosła od powyższej decyzji odwołanie, które wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wraz z aktami organu I instancji w dniu 22 lutego 2022 r. W dniu 17 marca 2022 r. natomiast do organu odwoławczego wpłynęło, złożone przez skarżącą, orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS. Następnie w dniu 13 czerwca 2022 r. skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność organu, wskazując, że mimo upływu prawie 4 miesięcy od momentu otrzymania odwołania Kolegium nie podjęło żadnych działań w sprawie, nie został nawet wyznaczony przybliżony termin załatwienia sprawy, zatem organ pozostaje w bezczynności. Skarżąca wskazała także, że Kolegium nie wywiązało się z obowiązku, wynikającego z art. 36 k.p.a., gdyż organ nie poinformował jej o niezałatwieniu sprawy w terminie ani nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Pismem z 20 czerwca 2022 r. Kolegium wystąpiło do organu I instancji o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność podlegania przez skarżącą ubezpieczeniu społecznemu rolników, otrzymując odpowiedź w dniu 6 lipca 2022 r. W dniu 11 lipca 2022 r. (data stempla pocztowego) skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność, wnosząc o: 1. wyznaczenie organowi terminu do wydania decyzji w sprawie, 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła przebieg postępowania wskazując, że Kolegium zleciło organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego dopiero 4 miesiące po przekazaniu odwołania do organu odwoławczego. Nadto, od momentu złożenia odwołania do 20 czerwca 2022 r. Kolegium nie wykonało żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy, czym naruszyło art. 35 k.p.a., jak również nie dochowało obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a. W rezultacie Kolegium naruszyło także wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości i prostoty postępowania. Skarżąca podkreśliła, że na dzień złożenia skargi, sprawa rozpatrywana jest ponad 5 miesięcy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, wskazując, że sprawy podlegają rozpoznaniu w kolejności ich wpływu, zaś skład orzekający otrzymał przedmiotową sprawę do rozpoznania w czerwcu 2022 r. i 20 czerwca 2022 r. wystąpił do organu I instancji o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, uzyskując odpowiedź pismem z 6 lipca 2022 r. Natomiast w dniu 14 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wydało decyzję w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega na uwzględnieniu. W myśl z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w określonych przypadkach, w tym – w zakresie wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w rozpatrzeniu odwołania od decyzji z 27 stycznia 2022 r., nr 000036/81821/01/2022, wydanej przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego z upoważnienia Wójta Gminy T., w sprawie z wniosku skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, warunkiem skuteczności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy skarżąca dopełniła powyższego wymogu, kierując pismem z 13 czerwca 2022 r. ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. Warunkiem wniesienia skargi jest poprzedzenie jej ponagleniem, nie zaś jego uwzględnienie przez organ wyższego stopnia, więc należy uznać, że skarga w niniejszej sprawie jest formalnie dopuszczalna. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Bezczynność organu i przewlekłe prowadzenia postępowania są to dwa stany zaniechania odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) znowelizowano od 1 czerwca 2017 r. art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bezczynność zachodzi zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/2018, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłość występuje natomiast w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Z przepisów art. 35 § 1-3 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepis art. 36 § 1 k.p.a. stanowi z kolei, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Podkreślić należy, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym, nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu odwołania skarżącej. Jak wynika bowiem z akt sprawy, odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji wpłynęło do Kolegium w 22 lutego 2022 r., a zatem - stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. - organ miał od tego momentu miesiąc na załatwienie sprawy. Z akt sprawy wynika, że sprawę z odwołania skarżącej po jej wpływie do Kolegium jedynie zarejestrowano przypisując jej nr SKO GD/1060/22. Natomiast dopiero po wniesieniu przez skarżącą ponaglenia Kolegium w dniu 20 czerwca 2022 r. podjęło pierwszą czynność w sprawie, tj. zleciło organowi I instancji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. na okoliczność podlegania przez A. H. ubezpieczeniu społecznemu rolników. Potwierdzenie powyższej okoliczności w formie pisemnej wpłynęło do organu w dniu 6 lipca 2022 r. Podkreślić przy tym należy, że organ nie skorzystał z art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił strony o tym, że nie załatwi sprawy w terminie podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Cały tok postępowania zainicjowanego odwołaniem skarżącej potwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednocześnie, skoro decyzją z 14 lipca 2022 r., tj. wydaną już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie a przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, organ załatwił sprawę w przewidzianej przepisami formie (decyzją w rozumieniu art. 104 k.p.a.), to postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenia odwołania podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie bowiem do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udostępnienia informacji przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania skarżącej z 7 lutego 2022 r., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Jednakże załatwienie sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia sądu z podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 149 § pkt 3 p.p.s.a., uznał, że organ dopuścił się bezczynności. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostawała argumentacja Kolegium, z której wynikało, że opóźnienie w rozpoznaniu niniejszej sprawy spowodowane zostało jej przekazaniem wyznaczonemu składowi orzekającemu Kolegium dopiero w czerwcu 2022 r. Jednocześnie realizując dyspozycję art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził w punkcie 2 sentencji wyroku, że bezczynność Kolegium nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "bezczynności z rażącym naruszeniem prawa", ale w orzecznictwie przyjmuje się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela ten kierunek wykładni art. 149 § 1a p.p.s.a., który rażące naruszenie prawa w rozumieniu powyższego przepisu odnosi do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II OSK 879/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa można przy tym mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest jednocześnie efektem działań bądź zaniechań organów spowodowanych celowym unikaniem podejmowania rozstrzygnięcia lub lekceważenia praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyrok NSA z 16 września 2015 r., I OSK 722/15, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie nie ujawniono okoliczności, które świadczyłyby o celowym unikaniu czy odwlekaniu podjęcia rozstrzygnięcia przez organ. Przy tym stan bezczynności nie trwał szczególnie długo (4 miesiące). W ocenie Sądu, stan bezczynności spowodowany był zaniedbaniami organizacyjnymi, w których nie można dopatrywać się znamion złej woli po stronie organu lub czynników natury subiektywnej. Należy też wskazać, że Zwrócić przy tym należy uwagę na uzupełniającą rolę dowodową orzeczenia o niepełnosprawności J. H. nadesłanego przez pełnomocnika skarżącej do Kolegium w dniu 17 marca 2022 r. W pkt 3 sentencji wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej A. H. kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie adwokata, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, albowiem przedmiotem skargi była bezczynność organu (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.).