II SAB/Gd 86/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi T. P. – Z. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji niejawnej oddala skargę. T. P.-Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Burmistrza w udostępnieniu informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 6 kwietnia 2018 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku, stwierdzenia, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, nałożenia na organ grzywny w wysokości 2.000 zł oraz przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł, a także zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W skardze wskazano, że pismem z dnia 6 kwietnia 2018 r., które wpłynęło do organu w dniu 7 maja 2018 r., skarżąca wystąpiła do Burmistrza o udostępnienie informacji w zakresie: 1. wskazania podstawy prawnej i faktycznej działań podjętych przez Gminę w kwietniu 2017 roku na działce skarżącej, 2. wskazania osób zlecających i przeprowadzających czynności skutkujące zniszczeniem mienia skarżącej, 3. w wypadku dokonania rozbiórki pomostu drewnianego - wskazania aktu administracyjnego będącego jej podstawą oraz miejsca składowania elementów pomostu pozyskanych w wyniku rozbiórki. Jak wynika z uzasadnienia wniosku, jego treść była konsekwencją usunięcia w kwietniu 2017 r. mienia skarżącej, usytuowanego w miejscowości O., przy działce nr [..], stanowiącego pomost drewniany, którego podpory wykonano z dębu moczonego o znacznej wartości, co miało miejsce pod jej nieobecność, bez jej zgody i wiedzy. Jak wyjaśniła, w toku toczących się od wielu lat postępowań, skarżąca wielokrotnie wykazywała przysługujące jej prawo własności do nieruchomości oraz zamiar korzystania z pomostu. W odpowiedzi na wniosek, w piśmie z dnia 18 maja 2018 r., organ poinformował, że Gmina nie podejmowała, ani nie zlecała żadnych działań we wskazanym zakresie na działce stanowiącej własność skarżącej o nr [..] Jednocześnie organ wskazał, że podjął działania w celu ustalenia, czy Gmina dzierżawi wnioskodawczyni jakąkolwiek nieruchomość sąsiadującą z działką nr [..], obręb O., na podstawie których stwierdzono, że Gmina takiego gruntu nie dzierżawi. W związku z tym organ wniósł o precyzyjne wskazanie lokalizacji rzekomo zdemontowanego pomostu oraz podanie podstawy prawnej, na jakiej został on wybudowany. Zdaniem skarżącej ww. odpowiedź nie stanowi odpowiedzi na jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Ogranicza się ona bowiem do negatywnej odpowiedzi na pytanie 1, przy czym pytanie to zostało zinterpretowane wyłącznie jako dotyczące działań gminy w geodezyjnych granicach działki nr [..], a nie na jej terenie obejmującym również przylegający pomost. Takie działanie, zdaniem strony, zmierza do uniknięcia udzielenia informacji publicznej w sprawie doskonale organowi (m. in.: z racji wcześniej prowadzonych postępowań) znanej, która w treści wniosku została w dostateczny sposób opisana. Z kolei stwierdzenie o niepodejmowaniu oraz niezlecaniu żadnych działań na terenie działki, stanowi bezpośrednie zignorowanie (przeinaczenie) pytania nr 2. W pytaniu tym skarżąca nie odnosi się bowiem do działań na terenie działki nr [..], ale do zniszczenia mienia skarżącej. Odpowiedź organu odnosząca się jedynie do działań na terenie działki nr [..], a nie do zniszczenia mienia skarżącej przylegającego do tej działki i jednoznacznie wskazanego w treści wniosku, jest więc nieudzieleniem odpowiedzi na pytanie nr 2. W przypadku zaś pytania nr 3 organ w ogóle nie odniósł się do kwestii podstawy prawnej decyzji administracyjnej będącej podstawą rozbiórki pomostu drewnianego. Co istotne, skarżąca nie zwróciła się w tym pytaniu o podstawę prawną działań na terenie działki nr [..], ale o podstawę prawną rozbiórki pomostu drewnianego, którego opis jednoznacznie wynika z wniosku. Zauważyła też, że informacja o rozbiórce pomostów była rozpowszechniana przez pracowników Urzędu Miejskiego nawet w prasie lokalnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie treść wniosku pozwalała przypuszczać, że dotyczą one działki nr [..], natomiast w związku z negatywną odpowiedzią w zakresie podejmowanych przez Gminę na tej działce działań, w sposób oczywisty wynika negatywna odpowiedź na pozostałe pytania dotyczące podstaw prawnych, faktycznych podejmowania tych działań oraz aktu administracyjnego stanowiącego ich podstawę i miejsca składowania rozebranego pomostu. Ponadto, organ dokonał sprawdzenia, czy Gmina dzierżawi skarżącej nieruchomość sąsiadującą z działką nr [..], a wobec negatywnych ustaleń w tym zakresie, wezwał o precyzyjne wskazanie lokalizacji pomostu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem organ administracji nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy czym wyjaśnić należy, że sąd ocenia zasadność skargi na bezczynność na dzień jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), dalej u.d.i.p., polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia takiej informacji nie podejmuje tej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Jedynie w przypadkach, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Jak wynika z przepisów u.d.i.p. realizacja "prawa dostępu do informacji" publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1, po drugie adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 tej ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3). Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej, stanowiąc realizację zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organem władzy publicznej wykonującym zadania publiczne jest burmistrz miasta jako jednostki samorządu terytorialnego, zatem jest on obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, co w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Nie budzi również wątpliwości, że żądane przez skarżącą informacje mogłyby mieć walor informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymieniając rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną jest informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym m.in. o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw oraz o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. Zatem, w ocenie Sądu, podstawa prawna konkretnych działań podejmowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego, w tym przyjmujących zmaterializowaną postać aktu administracyjnego będącego ich podstawą, a także informacja o osobach zlecających i wykonujących te czynności, mieści się w pojęciu informacji publicznej. W konsekwencji informację objętą żądaniem w przedmiotowym postępowaniu uznać można było za informację publiczną. Tym samym Burmistrz zobowiązany był do załatwienia wniosku w sposób i w terminach wynikających z u.d.i.p. Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli bowiem informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2 ). W świetle art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w sytuacji, gdy udostępnienie informacji wiąże się z dodatkowymi kosztami związanymi ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, w dniu 7 maja 2018 r. skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie informacji w zakresie wskazania podstawy prawnej i faktycznej działań podjętych przez Gminę w kwietniu 2017 r. na należącej do niej działce nr [..], a mających polegać na usunięciu pomostu znajdującego się przy tej nieruchomości. Ponadto, skarżąca żądała udostępnienia danych osób, które zleciły i przeprowadziły te działania, a także domagała się wskazania aktu administracyjnego będącego podstawą działań polegających na usunięciu pomostu oraz wskazania, gdzie znajdują się elementy rozebranego pomostu. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, podmiot zobowiązany udzielił jej odpowiedzi na tak sformułowany wniosek i uczynił to w terminie przewidzianym w powołanych wyżej przepisach u.d.i.p. W piśmie z dnia 18 maja 2018 r., a więc 11 dni po otrzymaniu wniosku, organ poinformował bowiem, że Gmina nie podejmowała, ani nie zlecała żadnych działań związanych z usunięciem pomostu znajdującego się na działce stanowiącej własność wnioskodawczyni. Z odpowiedzi organu wynika, że organ uczynił więcej niż tego wymagał wniosek skarżącej. Sprawdził bowiem, czy gmina nie dzierżawi skarżącej innych nieruchomości w pobliżu działki nr [..], na których działania przez nią wskazane mogły być podejmowane. Wynik ustaleń nie potwierdził, ażeby na podstawie jakichkolwiek tytułów prawnych skarżąca korzystała z nieruchomości innych niż jej własność. Skoro tak, to oczywistym jest, że organ nie mógł wskazać – zgodnie z żądaniem wnioskodawcy – podstaw prawnych, osób zlecających i wykonujących działania, których w rzeczywistości nie podejmował, ani aktów administracyjnych będących ich podstawą prawną. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, odpowiedzią na wniosek może być także odpowiedź negatywna, tj. informująca, że organ nie prowadził działań, co do których strona chce uzyskać szczegółowe informacje. Fakt, że odpowiedź taka nie satysfakcjonuje wnioskodawcy i nie rozwiewa jej wątpliwości w danej kwestii nie oznacza, że organ nie wypełnił ciążących na nim obowiązków informacyjnych wynikających z u.d.i.p. Przeciwnie, w niniejszej sprawie organ w celu należytego rozpatrzenia wniosku podjął dodatkowe czynności, które miały na celu ustalenie, czy Gmina nie dzierżawi skarżącej gruntów przy działce nr [..], stanowiącej jej własność. Te działania miały pomóc organowi ustalić dokładną lokalizację wskazanego we wniosku pomostu podlegającego – jak twierdzi skarżąca - usunięciu, gdyż w odniesieniu do działki wnioskodawczyni stwierdzono, że żadne prace rozbiórkowe nie zostały wykonane. Wynik powyższych analiz również był negatywny, co wskazano w udzielonej odpowiedzi i determinowało jej treść, niekorzystną dla strony. W świetle tego należało uznać, że w niniejszej sprawie podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej podjął przewidziane prawem działania zmierzające do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. pismem poinformował wnioskodawcę, że nie podejmował określonych we wniosku działań, a więc de facto nie posiada żądanej informacji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skoro organ nie prowadził czynności związanych z usunięciem pomostu przy działce nr [..], to nie posiadał informacji tak w zakresie podstaw faktycznych i prawnych tych działań, w tym aktu administracyjnego stanowiącego taką podstawę, jak i w zakresie osób zlecających i wykonujących owe czynności. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Wątpliwości Sądu nie budzi także terminowość udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącej, albowiem niesporne jest, że czynności tej organ dokonał w wymaganym terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że podmiot zobowiązany - Burmistrz, nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 7 maja 2018 r. i w związku z tym skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.