II SAB/Gd 87/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego postanawia odrzucić skargę. M. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Po rozpoznaniu, złożonego przez M. D., wniosku z 14 grudnia 2022 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad ojcem M. O., decyzją z 2 stycznia 2023 r. Wójt Gminy Kwidzyn, z upoważnienia którego działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kwidzynie, odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Powyższa decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 9 stycznia 2023 r. W ustawowo przewidzianym terminie zostało wniesione od niej odwołanie, które wraz z aktami organu I instancji zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w dniu 31 stycznia 2023 r. Następnie w dniu 25 kwietnia 2023 r. skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność organu, wskazując, że mimo upływu 3 miesięcy od momentu otrzymania odwołania Kolegium nie podjęło żadnych działań w sprawie, nie został nawet wyznaczony przybliżony termin załatwienia sprawy, zatem organ pozostaje w bezczynności. Skarżąca wskazała także, że Kolegium nie wywiązało się z obowiązku, wynikającego z art. 36 k.p.a., gdyż organ nie poinformował jej o niezałatwieniu sprawy w terminie ani nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. W dniu 18 maja 2023 r. (data stempla pocztowego) skarżąca wniosła skargę na bezczynność, wnosząc o wyznaczenie organowi terminu do wydania decyzji w sprawie, a także o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. Ponadto skarżąca zażądała stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła przebieg postępowania wskazując, że od momentu złożenia odwołania Kolegium nie wykonało żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy, czym naruszyło art. 35 k.p.a., jak również nie dochowało obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a. W rezultacie Kolegium naruszyło także wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości i prostoty postępowania. Skarżąca podkreśliła, że na dzień złożenia skargi, sprawa rozpatrywana jest prawie 4 miesiące. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o umorzenie postępowania wskazując, że w sprawie została wydana decyzja z 16 maja 2023 r., nr SKO Gd/1121/23, którą Kolegium uchyliło decyzję Wójta Gminy Kwidzyn i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ww. ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd zobowiązany jest do dokonania oceny dopuszczalności danej skargi i spełnienia warunków formalnych wnoszonego środka. W konsekwencji przeprowadzenia tej analizy sąd, zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a., może odrzucić skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 775 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. m.in. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/18, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie zaś z treścią art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Dla rozpoznania niniejszej sprawy istotne znaczenie ma uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna https://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jak wyjaśniono bowiem w uzasadnieniu tej uchwały, termin "w każdym czasie" wyrażony w art. 53 § 2b p.p.s.a., należy wykładać w nawiązaniu do trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym skargę można wnieść od zaistnienia stanu bezczynności, po wniesieniu ponaglenia, aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny zanegował tym samym pogląd o dopuszczalności nielimitowanego żadnym terminem orzekania w przedmiocie bezczynności. W związku z powyższym kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy, musi być, w dacie wniesienia tej skargi, aktualny nie zaś historyczny. Zasadniczym bowiem celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Z przywołanej wyżej uchwały jednoznacznie wynika, że skarga wniesiona po zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W konsekwencji, będąc związanym, na zasadzie art. 269 § 1 p.p.s.a., stanowiskiem wyrażonym w powyższej uchwale NSA, które w pełni aprobuje, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że wobec ujawnionych okoliczności faktycznych sprawy skarga jest niedopuszczalna. Wyjaśnić należy, że zdarzeniem prawnym, które kończy stan bezczynności lub przewlekłości, jest załatwienie sprawy przez organ. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W świetle art. 104 § 1 k.p.a. należy przyjęć, że momentem załatwienia sprawy jest z reguły, w razie braku odmiennych regulacji ustawowych, wydanie decyzji (zob. postanowienie NSA z 24 stycznia 2023 r., II OSK 1575/22, LEX nr 3515503 i powołane tam poglądy doktryny). W orzecznictwie przyjmuje się, że datą wydania decyzji (postanowienia) jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji (zob. wyroki NSA z 15 lipca 2010 r., II OSK 2051/09, z 24 maja 2023 r., III OSK 493/22, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w wyroku z 9 grudnia 2021 r., II OSK 1967/21 NSA stwierdził, że "Dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Data wydania decyzji nie będzie równoważna z tą, od której organ i strony będą związani decyzją. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu. Tak więc dla oceny, czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ załatwił sprawę, ma znaczenie data wydania decyzji, a nie data jej doręczenia stronie". Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro w chwili wniesienia skargi (jej nadania w placówce pocztowej na adres organu), tj. w dniu 18 maja 2023 r., organ załatwił już sprawę administracyjną poprzez wydanie w dniu 16 maja 2023 r. decyzji, to zachodziła pierwotna, bo istniejąca w dniu wniesienia skargi, bezprzedmiotowość postępowania. W dniu wniesienia skargi nie istniał już bowiem przedmiot postępowania, jakim w realiach niniejszej sprawy był stan bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Konsekwentnie, skarga winna podlegać odrzuceniu jako niedopuszczalna z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.; por. np. postanowienie NSA z 4 marca 2021 r., II OSK 332/21, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wysyłka decyzji na adres pełnomocnika skarżącej w dniu 19 maja 2023 r. i jej doręczenie po tej dacie pozostaje bez wpływu na ocenę skuteczności wydania decyzji w kontekście ustania stanu bezczynności tym bardziej, że wydanie decyzji, jak i jej wysyłka do skarżącej, nastąpiło wcześniej niż data wpływu skargi do organu, który nastąpił w dniu 23 maja 2023 r. Sąd uznał, że w świetle całokształtu okoliczności sprawy, zachodzi przewidziana w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. inna przyczyna niedopuszczalności skargi. Przeszkodę do merytorycznego rozpoznania skargi w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 p.p.s.a. stanowi okoliczność wniesienia jej w dniu, w którym organ nie prowadził już postępowania, bowiem wcześniej wydał decyzję merytorycznie załatwiającą sprawę świadczenia pielęgnacyjnego. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w postanowieniu.