II SAB/Gd 9/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania Starosty z zakresu administracji rządowej w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania Starosty z zakresu administracji rządowej do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek T. S. z dnia 16 lipca 2004 roku o ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. zasądza od Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania Starosty z zakresu administracji rządowej na rzecz skarżącego T. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 12 stycznia 2010 r T.S., złożył w urzędzie Miasta skargę na bezczynność Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, polegającą na braku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 16 lipca 2004 r o ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w G. przy Al. P. i ul. B. o łącznej powierzchni 12.373 m2. W uzasadnieniu skargi podano, iż strona skarżąca pismem z dnia16 lipca 2004 r wystąpiła do Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – Urzędu Spraw Wewnętrznych Nr USW [...] z dnia 9 sierpnia 1965 r. nieruchomość położoną w G. przy Al. P. i ul. B. o łącznej powierzchni 12.373 m2. Wojewoda postanowieniem z 25 maja 2005 r., wyłączył Prezydenta Miasta od prowadzenia sprawy i wyznaczył do jej prowadzenia Prezydenta Miasta. Decyzją z dnia 28 stycznia 2008 r Prezydent Miasta ustalił wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Decyzją z dnia 18 lutego 2009 r Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2008 r, ze względu na naruszenie przepisów o właściwości. Zdaniem skarżącego konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2008 r jest wyeliminowanie z obrotu prawnego również postanowienia Wojewody w sprawie wyłączenia Prezydenta Miasta i wyznaczenia do załatwienia sprawy Prezydenta Miasta. Pismem złożonym w dniu 22 kwietnia 2009 r skarżący ponownie zwrócił się do Prezydenta Miasta o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Ponieważ organ nie podjął żadnych działań, skarżący złożył zażalenie do Wojewody na niezałatwienie przez Prezydenta Miasta sprawy w terminie określonym przepisami k.p.a. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda postanowieniem z dnia 23 listopada 2009 r uznał zażalenie za nieuzasadnione. Skarżący pismem z dnia 7 grudnia 2009 r ponownie wezwał Prezydenta Miasta do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. Zakreślony przez skarżącego termin do załatwienia sprawy upłynął jednak bezskutecznie. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta nie podzielił zarzutów skargi i wniósł o jej odrzucenie, ze względu na niedopełnienie przez skarżącego wymogów formalnych skargi, względnie o jej oddalenie, z uwagi na niezasadność przedstawionych zarzutów. W uzasadnieniu, Prezydent Miasta, powołując się na art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), wskazał, iż skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta Miasta nie wezwał uprzednio organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący skierował od razu skargę za pośrednictwem Prezydenta Miasta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku mimo, że pismem z dnia 11 grudnia 2009 r pełnomocnik skarżącego został poinformowany o przewidywanym terminie załatwienia wniosku skarżącego. Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skargi organ wyjaśnił, iż postanowieniem z dnia 25 maja 2005 r, sygn. [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 2 i § 3 k.p.a., wyłączył Prezydenta Miasta, wykonującego zdania starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i wyznaczył Prezydenta Miasta do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Decyzją z dnia 28 stycznia 2008 r, sygn. [...] Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresy administracji rządowej, orzekł o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. przy ul. Ś., B., Al. P., wskazując, iż zobowiązanym do wypłacenia odszkodowania jest Prezydent Miasta. Następnie decyzją Wojewody z dnia 18 lutego 2009 r, sygn. [...] stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2008 r, ze względu na fakt, iż właściwym organem w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania w przedmiotowej sprawie jest wyłącznie Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, a Prezydent Miasta nie był organem właściwym do rozpatrzenia sprawy w rozumieniu przepisów k.p.a. Organ wskazał, że ani decyzja Wojewody z dnia 18 lutego 2009 r ani inne pisma nie wyznaczały Prezydenta Miasta do prowadzenia przedmiotowej sprawy, a organ nie miał obowiązku działania z urzędu. Ponadto organ podał, że w obiegu prawnym pozostaje nadal postanowienie Wojewody z dnia 25 maja 2005 r wyłączające Prezydenta Miasta od załatwienia przedmiotowej sprawy. W dniu 30 czerwca 2009 r Prezydent Miasta wystąpił do Wojewody o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego między Prezydentem Miasta a Prezydentem Miasta. Pismem z dnia 25 stycznia 2010 r, sygn. [...] Wojewoda stwierdził, że nie zachodzi przesłanka do rozstrzygnięcia negatywnego sporu kompetencyjnego, ponieważ Prezydent Miasta nie uznał się jeszcze za niewłaściwego do rozpoznania sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną przedmiotową nieruchomość. Następnie postanowieniem z dnia 29 stycznia 2010 r Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, przekazał sprawę według właściwości Prezydentowi Miasta. W konsekwencji Prezydent Miasta w dniu 1 marca 2010 r wniósł o rozstrzygnięcie przez Wojewodę Pomorskiego sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta. Postanowieniem z dnia 24 marca 2010 r, sygn. [...], Wojewoda, na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a, wskazał, iż organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy został wyznaczony Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Skarżący spełnił wymóg formalny wniesienia skargi jakim zgodnie z art. 52 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 37 § 1 k.p.a. jest wniesienie zażalenia na bezczynność organu do organu administracji publicznej wyższego stopnia, z związku z czym w sprawie brak było podstaw do odrzucenia skargi. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Art. 35 § 1 i 3 k.p.a. stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Organ administracji zgodnie z przepisami prawa winien zatem działać bez zbędnej zwłoki i prowadzić postępowanie bez niepotrzebnego wstrzymywania jego biegu i przewlekłości. Bezczynność organu administracji publicznej, polegająca na uchylaniu się organu od wydania rozstrzygnięcia oddala realizację nakazu prawa, narusza prawa strony, podważa autorytet władzy i zaufanie obywateli do organów Państwa. Skarżący złożył wniosek o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość skierowany do Prezydenta miasta w dniu 16 lipca 2004 r. Postanowieniem z dnia 25 maja 2005 r, sygn. [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 2 i § 3 k.p.a., wyłączył Prezydenta Miasta, wykonującego zdania starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia wniosku i wyznaczył Prezydenta Miasta do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu tego postanowienia Wojewoda powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OSP 1/03, zgodnie z którą, w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. (ONSA 2003/4/115), uznając, iż ma ona zastosowanie także do spraw o ustalenie odszkodowania. Decyzją z dnia 28 stycznia 2008 r, sygn. [...] Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresy administracji rządowej, orzekł o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzją Wojewody z dnia 18 lutego 2009 r, sygn. [...] stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2008 r, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., jako wydanej przez organ niewłaściwy, wskazując, iż przekazanie sprawy do rozpoznania Prezydentowi Miasta było niezasadne, a organem wyłącznie właściwym w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania jest Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. W decyzji tej wskazano, iż zgodnie z art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.), właściwym w zakresie ustalania odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości jest starosta, wykonujący zadania zakresu administracji rządowej, a zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a., w sprawach dotyczących nieruchomości – właściwość miejscową organu ustala się według miejsca jej położenia. Stwierdzenie nieważności decyzji eliminuje ją z obrotu prawnego i skutkuje obowiązkiem organu administracji rozpatrzenia złożonego wniosku. Decyzja o stwierdzeniu nieważności stała się ostateczna w dniu 27 maja 2009 r. (vide: pismo z dnia 2 czerwca 2009 r. k. 47 akt administracyjnych). Z tym też dniem zaistniał obowiązek organu administracji do rozpatrzenia złożonego przez skarżącego wniosku. Organem, który winien rozstrzygnąć wniosek był Prezydent Miasta. Okoliczność ta wynika z wydanej decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji było jej wydanie przez Prezydenta Miasta jako organ niewłaściwy, bowiem wniosek zgodnie z właściwością winien być rozpatrzony przez Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu decyzji stwierdzającej nieważność wskazano na wadliwość postanowienia z dnia 25 maja 2005 r i wyjaśniono podstawę prawną takiej oceny. Uzasadnienie decyzji o stwierdzeniu nieważności zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. stanowi integralną część decyzji i zawiera wiążącą podstawę prawną. W sytuacji, w której przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji stało się istnienie wadliwego postanowienia o wyznaczeniu innego organu do rozpatrzenia sprawy, konsekwencją wydanej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w tej przyczyny, jest brak mocy wiążącej wydanego postanowienia. Decyzja stwierdzająca nieważność przesądziła bowiem jego wadliwość. Stanowisko przeciwne pozbawiałoby decyzję o stwierdzeniu nieważności skuteczności w tym zakresie i powodowało konsekwencje niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zapewnienia zasady spójności regulacji. Podkreślić należy, iż przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości odrębnego stwierdzenia nieważności postanowienia o wyznaczeniu innego organu od rozpatrzenia sprawy, które nie jest zaskarżalne zażaleniem (art. 126 k.p.a.), i może być weryfikowane jedynie w przypadku rozpatrzenia odwołania od decyzji (art. 142 k.p.a.). Organ stwierdzając nieważność decyzji nie ma zatem możliwości odrębnego stwierdzenia nieważności postanowienia, którego wydanie stało się w istocie przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji. Z wydanej decyzji o stwierdzeniu nieważności wynikało, iż właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Prezydent Miasta. Wskazać nadto należy, iż Prezydent Miasta był organem, do którego strona złożyła wniosek zgodnie z art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. W sprawie zbędne było zatem żądanie wydania przez Prezydenta Miasta postanowienia o uznaniu się niewłaściwym do rozpatrzenia sprawy oraz występowanie ze sporem kompetencyjnym przez Prezydenta Miasta, co spowodowało prawie roczne opóźnienie w jej rozpoznaniu. Prezydent Miasta, po stwierdzeniu nieważności wydanej decyzji, winien był zwrócić się o akta administracyjne i rozpoznać wniosek, czego nie uczynił. Niezależnie od powyższego, wskazać należy, iż bezczynność organu zachodzi w sprawie także po rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego. Prezydent Miasta, po rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego otrzymał akta administracyjne w dniu 30 marca 2010 r. Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przy uznaniu sprawy za szczególnie skomplikowaną, jej rozpatrzenie winno nastąpić najpóźniej w ciągu dwóch miesięcy. Termin ten minął w dniu 31 maja 2010 r., w dacie orzekania organ ten pozostaje zatem w bezczynności w rozpatrzeniu sprawy. Dodatkowo wskazać należy, iż z okoliczności sprawy wynika, że po otrzymaniu akt organ ten nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpatrzenia wniosku, ograniczając się do poinformowania strony, iż zostanie ona rozpatrzona w okresie do końca września 2010 r., z uwagi na fakt, że w sprawie zachodzi konieczność sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłego wyłonionego w trybie ustawy o zamówieniach publicznych. Z informacji organu nie wynika jakie konkretnie czynności i ile czasu trwające organ musi podejmować dla rozpoznania sprawy, która zamiast w terminie miesięcznym lub dwumiesięcznym, zostanie rozpoznana w terminie półrocznym, po prawie rocznym oczekiwaniu skarżącego na podjęcie przez organ czynności. Działanie organu w niniejszej sprawie narusza zatem treść art. 35 § 3 k.p.a., a wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 149 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał Prezydenta Miasta do rozstrzygnięcia złożonego wniosku decyzją administracyjną w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych z prawomocnym wyrokiem. Sąd na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego, kwotę 17 zł tytułem zwrotu kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika procesowego, których wysokość ustalono stosownie do stawek przewidzianych w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)