II SAB/Gd 90/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Romała po rozpoznaniu w Gdańsku w dniu 27 lipca 2016 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. na bezczynność Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy do rozpatrzenia punktu 4 wniosku skarżącego A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. z dnia 28 stycznia 2016 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy na rzecz skarżącego A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych w sprawie z jej wniosku z dnia 28 stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Powyższą skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Skarżąca zwróciła się w dniu 28 stycznia 2016 r., drogą elektroniczną, do Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące umorzenia postepowania w sprawie nieuprawnionego wykoszenia pszenicy na działce nr [...] obręb B. gmina S. na szkodę Agencji a w punkcie 4 wniosła także o przesłanie odpisu postanowienia o umorzeniu. W odpowiedzi, pismem z dnia 9 lutego 2016 r., Dyrektor Oddziału poinformował wnioskodawcę, że przyczyną umorzenia dochodzenia w sprawie karz dzieży poprzez wykoszenie zboża na szkodę Agencji było stwierdzenie, że czyn nie zawiera znamion czynu zabronionego, informację o treści postanowienia Komendy Powiatowej w sprawie [...] otrzymano w dniu 5 stycznia 2016 r. a sprawą zajmował się służby Sekcji Gospodarowania Zasobem Agencji. Jednocześnie stwierdził, że informacje w pozostałym zakresie wniosku nie stanowią informacji publicznej zgodnie z treścią art. 1 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W skardze na bezczynność skarżąca Spółka wniosła o zobowiązanie Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych do wydania kserokopii postanowienia Komendy Powiatowej Policji o umorzeniu dochodzenia w sprawie [...], którego przedmiotem była kradzież na szkodę Agencji Nieruchomości Rolnych. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że skarżącej przysługuje prawo do otrzymania od organu, znajdującego się w jego posiadaniu, postanowienia o umorzeniu postępowania karnego, dotyczącego majątku Skarbu Państwa pozostającego w zasobach administrowanych przez Agencję Nieruchomości Rolnych. Postanowienie to stanowi bowiem dokument, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że dokument ten nie został sporządzony przez Dyrektora Oddziału Agencji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji Nieruchomości Rolnych wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie może być mowy o bezczynności organu zobowiązanego, jako że w ustawowym 14-dniowym terminie udzielono odpowiedzi na wniosek skarżącej Spółki. Wskazał nadto, że w przypadku gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie jest w posiadaniu organu należy o tym jedynie poinformować wnioskodawcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 tej ustawy. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Kontrolując w przedstawionym zakresie wniesioną skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych w zakresie punktu 4 wniosku skarżącej Spółki z dnia 28 stycznia 2016 r., tj. żądania dotyczącego przesłania jej odpisu postanowienia o umorzeniu dochodzenia w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058, dalej u.d.i.p.). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że ustawa ta służy realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zakres prawa do informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Z kolei ust. 3 art. 61 stanowi: "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika więc, że dostęp do informacji publicznej przysługuje "obywatelowi". Z kolei art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp taki przyznaje "każdemu". W orzecznictwie wskazano, że analiza art. 2 ust. 1 tej ustawy zawierającego pojęcie "każdemu" oznacza, że ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji uprawnienia obywatelskie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na zasadach określonych w tej ustawie. Przy czym słowo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Podzielając powyższe rozważania, należy stwierdzić, że przy dokonywaniu wykładni użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "obywatel" oraz użytego w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "każdy" należy mieć na względzie przede wszystkim cel przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej. Celem tym jest zapewnienie swego rodzaju "społecznej kontroli" nad organami władzy publicznej, transparentności działania tych organów. Prawo do informacji o działalności władz jest ważnym elementem kontroli opinii publicznej nad działalnością podmiotów, którym powierzono wykonywanie zadań publicznych. Nie chodzi więc o zawężenie dostępu do informacji publicznej wyłącznie do osób fizycznych posiadających obywatelstwo polskie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się już pogląd, iż omawiane uprawnienie przysługuje także obywatelom innych państw, bezpaństwowcom oraz osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Nie ma więc żadnych przeszkód, by o informację publiczną ubiegało się np. stowarzyszenie. Niemniej jednak zasadne jest przyznanie takich uprawnień wyłącznie podmiotom prawa prywatnego. W związku z tym skarżąca Spółka była legitymowana do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku z dnia 28 stycznia 2016 r. zostały zadane pytania, na które organ udzielił odpowiedzi. Z treści skargi wynika, że zarzucana bezczynność wyraża się w fakcie udostępnienia przez organ niepełnej informacji, jako że nie wydano skarżącej postanowienia o umorzeniu dochodzenia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 zawiera definicję informacji publiczną, przez którą należy rozumieć każdą informację o sprawach publicznych. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że postanowienie o umorzeniu postępowania przygotowawczego stanowi informację publiczną, jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy. Żądana przez skarżącą treść rozstrzygnięcia procesowego zawiera w sobie informację o działaniu organu ochrony prawnej i posiada walor informacji zawiązanej z wykonywaniem ustawowych zadań przez organ władzy publicznej. Dotyczy ona sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem stosownie do art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. d i lit. e tej ustawy stanowi informację o sprawach publicznych i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w tej ustawie określonych. Nadto wskazać należy, że adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w art. 4 u.d.i.p. Agencja Nieruchomości Rolnych jest państwową osobą prawną stosownie do treści art. 3 ust 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.). Z art. 6 ust. 1 pkt 6 tej ustawy wynika, że wykonuje ona zadania w zakresie restrukturyzacji oraz prywatyzacji mienia Skarbu Państwa użytkowanego na cele rolnicze, obrotu nieruchomościami i innymi składnikami majątku Skarbu Państwa użytkowanymi na cele rolne, administrowania zasobami majątkowymi Skarbu Państwa przeznaczonymi na cele rolne, zabezpieczenia majątku Skarbu Państwa. W tych okolicznościach Dyrektor Agencji Nieruchomości Rolnych jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia posiadanej informacji publicznej. Jak prawidłowo wskazała skarżąca nie ma znaczenia okoliczność czy informacja została wytworzona przez Agencję, czy też nie. Za informację publiczną podlegającą udostepnieniu w trybie ustawy uznać bowiem należy treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, Lex nr 423325). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki posiadają także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Skoro żądana przez skarżącą informacja w postaci odpisu postanowienia o umorzeniu dochodzenia w sprawie dotyczącej kradzieży na szkodę Agencji Nieruchomości Rolnych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., zatem wniosek skarżącej podlegał rozpoznaniu na zasadach określonych w tej ustawie. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Informacja ma tylko wtedy charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu. Zatem powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje pismem, bez szczególnej formy. To samo dotyczy sytuacji, gdy organ nie posiada żądanej informacji. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego W świetle powyższego stwierdzić należy, wbrew odpowiedzi na skargę, że organ pozostaje w bezczynności w sprawie z wniosku skarżącego w zakresie żądania zawartego w punkcie 4. Na tle przedstawionych okoliczności sprawy nie można bowiem uznać, że wystosowanie do skarżącej, w odpowiedzi na jej wniosek, pisma z dnia 9 lutego 2016 r. jedynie częściowo uwzględniającego ten wniosek, z wyjaśnieniem, że w pozostałym zakresie nie stanowi informacji publicznej - stanowiło właściwe załatwienie sprawy przez Dyrektora Oddziału Agencji. Należy też wyjaśnić, że w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. W niniejszej sprawie Dyrektor Agencji Nieruchomości Rolnych, załatwiając jedynie częściowo i wybiórczo wniosek skarżącej z dnia 28 stycznia 2016 r. dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu punktu 4 tego wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie wszystkie terminy ustawowe upłynęły bezskutecznie przed dniem wniesienia skargi. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał Dyrektora Oddziału Agencji do załatwienia punktu 4 przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z wyrokiem, ze stwierdzeniem jego prawomocności. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął bowiem pod uwagę, że organ nie pozostawił wniosku skarżącej bez odpowiedzi, lecz w części go załatwił, a niezałatwienie pozostałej części tego wniosku we właściwym trybie i formie nie wynikało z lekceważenia przepisów prawa, lecz raczej z błędnej ich interpretacji. Przy dokonywaniu oceny, czy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość postępowania miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca, znaczenie mają okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów. Kryterium rażącego naruszenia wskazuje na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny. Takiego zaś charakteru nie ma bezczynność w niniejszej sprawie. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.